Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 listopada 2019 r. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Tatrzańskiego w realizacji obowiązku rozpatrzenia wniosku skierowanego pod adresem organu na podstawie art. 6, art. 8, art. 28 w związku z art. 221 § 1 i § 3, art. 241, art. 242 § 1 k.p.a. w związku z art. 131 ust. 1, art. 133, art. 134 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 42, 412, 452, 1123, 1211) w związku z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 730) w związku z art. 104 k.p.a. i w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 64, art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z żądaniem wydania decyzji o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Zakopane wobec ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości działki ewidencyjnej [...] obr. [...] w Zakopanem, które nastąpiło w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta Zakopane uchwały nr Xll/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" oraz przewlekłe prowadzenie postępowania znak: [...]
Zaskarżając bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący wniósł o: 1) uwzględnienie skargi i orzeczenie, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do dokonania czynności, jeśli takie zostanie zrealizowane przez organ po wniesieniu skargi do sądu;
- 2) na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a., orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na jego rzecz od Starosty Tatrzańskiego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 3) na zasadzie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 3 września 2015 r., Rada Miasta Zakopane działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 16 ust. 1 i 2 i art. 17 ust. 1 u.o.z., podjęła uchwałę nr Xll/183/2015 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki". Z uchwały nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., w szczególności z jej systematyki wynika, że na terenie utworzonego tą uchwałą parku kulturowego wprowadzono zakazy i ograniczenia dotyczące prowadzenia robót budowlanych, prowadzenia działalności handlowej i usługowej oraz działań reklamowych.
Skarżący jest właścicielem nieruchomości - działki ewid. nr [...] obr. 5 w Zakopanem, w świetle umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 17 marca 1999 r., Rep. A Nr [...], umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia 7 listopada 2001 r., Rep. A Nr [...], postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem Wydział l Cywilny z dnia 4 czerwca 1998 r., sygn. akt l Ns 388/98, postanowienia Sądu Rejonowego w Zakopanem Wydział l Cywilny z dnia 28 sierpnia 1984 r., sygn. akt l Ns 194/84, postanowienia Sądu Rejonowego w Skarżysku - Kamiennej Wydział l Cywilny z dnia 9 listopada 2000 r., sygn. akt l Ns 911/00, co ma swoje odzwierciedlenie w dokumentacji księgi wieczystej NS1 [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zakopanem V Wydział Ksiąg Wieczystych, wpisanej zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta Zakopane z dnia 11 lipca 2018 r., do gminnej ewidencji zabytków Miasta Zakopane, pozostającej w granicach obszaru parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki" utworzonego uchwałą Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r.
W dniu 20 lipca 2019 r., pod adresem Starosty Tatrzańskiego skarżący skierował wniosek z żądaniem wydania decyzji o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Zakopane wobec ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości działki ewidencyjnej [...] obr. [...] w Zakopanem, które nastąpiło w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta Zakopane uchwały nr Xll/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki".
W odpowiedzi na wniosek skarżącego Starosta Tatrzański pismem z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...] zażądał od skarżącego przedłożenia dokumentacji potwierdzającej wysokość dochodów z tytułu prowadzonej działalności, dzierżawy bądź najmu nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w Zakopanem w okresie przed jak i po wejściu w życie uchwały nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r.
W ocenie skarżącego, przedmiotowe żądanie organu z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...] przedłożenia przez niego dokumentacji potwierdzającej wysokość dochodów z tytułu prowadzonej działalności, dzierżawy bądź najmu nieruchomości działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] w Zakopanem w okresie przed jak i po wejściu w życie uchwały nr Xll/183/2015 Rady Miasta Zakopane z dnia 3 września 2015 r., nie może zasługiwać na akceptację i realizację, albowiem subiektywne wskazania w przedmiocie realizacji przez organ dyspozycji art. 131 ust. 1, P.o.ś. stałyby w oczywistej sprzeczności z normami prawnymi niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnych określonymi w dyspozycji art. 133 P.o.ś. w związku z art. 6, art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.
W dniu 15 sierpnia 2019 r. skarżący skierował pod adresem organu wezwania znak: [...] do ścisłej realizacji art. 133 P.o.ś. w związku z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz żądanie wydania decyzji o wypłacie odszkodowania albowiem podjęcie tych kroków biorąc pod uwagę fakt, że wiążące zasady dotyczące Konstytucji RP nie są przestrzegane było w pełni uzasadnione i konieczne.
W związku ze skierowanym przez skarżącego wezwaniem organ zawiadomieniem z dnia 21 listopada 2019 r., poinformował skarżącego, iż nie jest możliwe zakończenie postępowania w terminie zakreślonym w zawiadomieniu z dnia 23 sierpnia 2019 r., albowiem dopiero w dniu 31 października 2019 r. zlecono rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie stosownego opracowania, którego analiza pozwoli na rozstrzygnięcie postępowania w przewidywanym przez organ terminie do dnia 27 grudnia 2019 r. Skarżący podniósł, że dyspozycja art. 131 ust. 2 zdanie drugie P.o.ś. jednoznacznie w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych określa termin realizacji ustawowego obowiązku przez Starostę Tatrzańskiego do rozpatrzenia jego wniosku skierowanego pod adresem organu z żądaniem wydania decyzji o wypłacie odszkodowania. Przedmiotowy termin został ustalony na okres 3 miesięcy od dnia zgłoszenia żądania w a przypadku braku jego realizacji przez właściwy organ i niewydanie decyzji ustawodawca uprawnia skarżącego do wniesienia powództwa do sądu powszechnego.
Pomimo jasno i precyzyjnie określonego zobowiązania ustawowego Starosta Tatrzański nie zrealizował swojego ustawowego obowiązku. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, znaczny, niezaprzeczalny oraz pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, co w inkryminowanym działaniu Starosty Tatrzańskiego, zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie nie budzi jakichkolwiek wątpliwości.
W ocenie skarżącego w tym stanie rzeczy ponaglenie Wojewody Małopolskiego do usunięcia rażącego naruszenia prawa było w pełni uzasadnione stosownie do wykładni prawa dokonywanej przez sądy administracyjne. Skarżący skierował pod adresem Wojewody [...] ponaglenie do realizacji ustawowego obowiązku zobowiązania Starosty Tatrzańskiego do rozpatrzenia jego wniosku skierowanego pod adresem organu z żądaniem wydania decyzji o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Zakopane. Jednocześnie skarżący wymienił w skardze o jakie czynności wezwał Wojewodę Małopolskiego.
W odpowiedzi na skargę Starosta Tatrzański wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do uwag i zarzutów sformułowanych przez skarżącego organ zauważył:
A. pod sygn. [...] w tut. Starostwie Powiatowym w Zakopanem zarejestrowane podanie skarżącego datowane na dzień 20 lipca 2019r., jakie w dniu 23 lipca 2019 r., dostarczono osobiście do Urzędu, w którym wnioskodawca wystąpił o "wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Zakopane wobec ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości działki ewidencyjnej [...] obr. [...] w Zakopanem, które nastąpiło w wyniku uchwalenia przez Radę Miasta Z. uchwały nr XlI/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki";
B. W ramach prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego:
- • pismem z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...] zwrócono się do wnioskodawcy o przedłożenie oryginałów bądź uwierzytelnionych kopii dokumentów potwierdzających wysokość uzyskiwanych dochodów z tytułu działalności prowadzonej na w/w nieruchomości, jak również dokumentacji dotyczącej zawartych umów dzierżawy, najmu, tejże nieruchomości, potwierdzających wysokość miesięcznego czynszu, w okresie sprzed i pod dniu wejścia z życie przepisów w/w uchwały Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia paru kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki";
- • podjęto czynności zmierzające do pozyskania do akt sprawy opinii rzeczoznawcy majątkowego, potwierdzającej wysokość ewentualnej szkody poniesionej przez wnioskodawcę z tytułu ograniczeń w korzystaniu z w/w nieruchomości, wynikających z wejścia w życie zapisów w/w uchwały Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia paru kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki";
- • Zawiadomieniami z dnia 23 sierpnia 2019 r. oraz dnia 21 listopada 2019 r. znak: [...], organ informował strony postępowania w tym również wnioskodawcę o braku możliwości zakończenia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie, wskazując równocześnie na przyczyny niemożności wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę oraz na przewidywany termin zakończenia postępowania;
- • Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. znak: [...] poinformowano strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego rozpoznanie sprawy, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranej dokumentacji i zgłoszenia stosownych uwag i zastrzeżeń;
C. Decyzją z dnia 16 grudnia 2019r., znak: [...] Starosta Tatrzański orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania z tytułu wprowadzonych ograniczeń sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...] w Zakopanem, w związku z ustanowionymi zakazami i ograniczeniami wynikającymi z uchwały przez Rady Miasta Zakopane nr XII/183/2015 z dnia 3 września 2015 r., w sprawie utworzenia paru kulturowego pod nazwą "Park Kulturowy obszaru ulicy Krupówki".
Zdaniem organu należy stwierdzić, iż argumenty przytoczone przez skarżącego w uzasadnieniu złożonej skargi, nie znajdują swego odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania zostało zdefiniowane ustawowo. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
W pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że podanie skarżącego, w którym wystąpił o wydanie decyzji o wypłacie odszkodowania przez Gminę Miasto Zakopane zostało dostarczone osobiście do Urzędu w dniu 23 lipca 2019 r. W tym dniu rozpoczął bieg termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia 29 lipca 2019 r., znak: [...] organ zwrócił się do skarżącego o dokumenty. Organ podjął także czynności zmierzające do pozyskania do akt sprawy opinii rzeczoznawcy majątkowego.
Zgodnie z art. 36 § k.p.a. zawiadomieniami z dnia 23 sierpnia 2019 r. oraz dnia 21 listopada 2019 r. organ informował skarżącego o braku możliwości zakończenia przedmiotowej sprawy w ustawowym terminie, wskazując równocześnie na przyczyny niemożności wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę oraz na przewidywany termin zakończenia postępowania. Zawiadomieniem z dnia 4 grudnia 2019 r., znak: [...], poinformowano strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego umożliwiającego rozpoznanie sprawy, jak również o możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i dowodami oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranej dokumentacji i zgłoszenia stosownych uwag i zastrzeżeń. W dniu 16 grudnia 2019 r., Starosta Tatrzański decyzją znak: [...] orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz skarżącego odszkodowania. Opinia rzeczoznawcy majątkowego dotycząca ustalenia ewentualnej szkody przez skarżącego opracowana została w dniu 19 listopada 2019 r. Opinia ta była niezbędna do wydania decyzji z 16 grudnia 2019 r.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie Starosta Tatrzański nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości postepowania – ponieważ załatwił sprawę w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 k.p.a. (do dnia 27 grudnia 2019 r.). Zważywszy na przytoczoną wyżej sekwencję czynności w postępowaniu, nie można, w ocenie Sądu, zarzucić organowi przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd, oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, doszedł do przekonania, iż czas prowadzenia postępowania jest w pełni uzasadniony i usprawiedliwiony. Organ podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki.
Mając na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, Sąd uznał również, że przedłużenie terminu załatwienia sprawy było zasadne, a organ bez opóźnienia zawiadomił skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Niezwłocznie po otrzymaniu niezbędnej opinii rzeczoznawcy majątkowego organ zawiadomił strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, a następnie wydał rozstrzygnięcie w sprawie. Powołany skardze art. 131 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w istocie nie wprowadza szczególnego terminu załatwienia sprawy, a jedynie stanowi o określonej implikacji upływu terminu trzymiesięcznego (otwarcie drogi sądowej).
Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.