Uzasadnienie
Pismem z dnia 3.04.2019 r. (zarejestrowanym w dniu 8.04.2019 r.) G. C. (dalej: skarżący) wystąpił do Prezydenta Miasta Krakowa z wnioskiem o udzielnie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna P. położonej przy ul. [...]. Do wniosku dołączył załączniki: PIT 11 (M. C.), PIT 40A (G. C.). Ponadto wniósł o dopuszczenie dowodu z rejestru mieszkańców, przesłuchanie stron oraz odebranie od niego oświadczenia, o którym mowa, w stosowanym analogia legis art. 75 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 21.06.2019 r. organ zwrócił się do G. C. oraz M. C. o uzupełnienie złożonego wniosku o dokumenty stanowiące podstawę do określenia dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego tj. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów za rok 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe. Wezwanie zostało opatrzone rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Pismem z dnia 20.06.2019 r. (zarejestrowanym w dniu 24.06.2019 r.) skarżący wystąpił do strony przeciwnej z ponagleniem mającym na celu szybsze załatwienie sprawy.
Pismem z dnia 28.06.2019 r. skarżący został poinformowany przez organ, iż zwłoka w odpowiedzi na pismo z dnia 3.04.2019r. wynikała z faktu, iż w tym samym czasie była przygotowywana procedura dotycząca przyznawania 98-procentowej bonifikaty oraz z faktu realizacji dodatkowych zadań związanych z wejściem w życie ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.
Pismem z dnia 30.06.2019 r. skarżący zwrócił się do organu o wskazanie przepisu prawa wymagającego urzędowego potwierdzenia faktu uzyskanych przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe dochodów osiąganych w 2018 r.
Pismem z dnia 2.07.2019 r. skierowanym do skarżącego, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr IX/155/19 z dnia 6.03.2019 r. w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat.
Skarżący został także poinformowany, iż Rada Miasta Krakowa wykonanie treści uchwały powierzyła Prezydentowi Miasta Krakowa oraz, że w związku z podjętą uchwałą została opracowana procedura GS-43 "Udzielanie bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów", z treścią której skarżący mógł zapoznać się na stronie BIP Miasta Krakowa.
Skarżący w piśmie z dnia 10.07.2019 r. potrzymał swoje wcześniejsze stanowisko.
Pismem z dnia 17.07.2019 r. organ poinformował skarżącego, że jego wniosek o przyznanie stosownej bonifikaty został rozpatrzony negatywnie.
Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wskazane wyżej pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17.07.2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie do sygn. akt: II SA/Kr 850/19 postanowieniem z dnia 15.09.2020 r. odrzucił skargę skarżącego jako nie podlegającą właściwości sądów administracyjnych.
W dniu 8.10.2020 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności. Zaświadczenie zostało doręczone G. C. w dniu 21.10.2020 r.
Pismem z dnia 11.11.2020 r. G. C. zwrócił się do organu o zakończenie sprawy, wskazując, że toczy się postępowanie w sprawie udzielenia bonifikaty.
W dniu 22.11.2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do organu.
W piśmie z dnia 27.11.2020 r. organ odwołał się do stanowiska wyrażonego w poprzednich pismach kierowanych do skarżącego.
G. C. wniósł w dniu 14.12.2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów domagając się: zobowiązania Prezydenta Miasta Krakowa do wydania rozstrzygnięcia w sprawie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów w terminie miesiąca od uprawomocnienia się wyroku, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, przyznania od Prezydenta Miasta Krakowa na rzecz skarżącego kwoty [...] zł, zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2018 r. poz. 1716, z późn. zm.) właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami lokali mieszkalnych bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. Na podstawie ww. upoważnienia ustawowego Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 6.03.2019 r. uchwałę nr IX/155/19 w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat.
Skarżący postanowił skorzystać z w/w uprawnienia składając stosowny wniosek w dniu 3.04.2019 r. W ocenie skarżącego żądanie przedłożenia zaświadczeń z urzędu skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów w roku 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania nie znajdowało podstawy w przepisach prawa.
Uzasadniając zasadność wniesionej skargi skarżący odwołał się do brzmienia art. 220 § 2 kpa wyjaśniając, że przez przepis prawa należy rozumieć przepis prawa powszechnie obowiązującego w znaczeniu konstytucyjnym. W niniejszej sprawie organ zażądał zaświadczeń z urzędu skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów w roku 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jako podstawę prawną tego żądania wskazując procedurę GS-43 opracowaną na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta Krakowa nr 1899/2018 z 25 lipca 2018 roku. Wspomniana procedura oraz zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa nie są aktami prawa miejscowego.
Ponadto zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa, które jest podstawą dla wspomnianej procedury, zostało wydane na wadliwej podstawie prawnej tj. na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że kierownikiem urzędu jest wójt. W żaden sposób nie da się wyprowadzić z tego przepisu upoważnienia ustawowego do wydawania zarządzeń przez wójta. Natomiast niewątpliwie uchwała nr IX/155/19 jest aktem prawa miejscowego. Nie zawiera ona jednak przepisu nakazującego stronie przedłożenia zaświadczenia z urzędu skarbowego na potwierdzenie wysokości uzyskanych dochodów w roku 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe. Wspomniana uchwała stanowi w § 5 ust. 4, że ciężar dowodu istnienia przesłanek udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej za przekształcenie spoczywa na właścicielu. W żaden sposób nie da się wyprowadzić z tego przepisu, że właściciel musi przedłożyć zaświadczenia z urzędu skarbowego na potwierdzenie wysokości uzyskanych dochodów w roku 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe.
Natomiast nie powinno budzić wątpliwości, że właściciel może wykazywać wyżej wskazane przesłanki wszelkimi środkami dowodowymi dopuszczonymi przez prawo. Mając na uwadze powyższe skarżący zaoferował środki dowodowe dopuszczalne prawem. Skoro organ nie może żądać przedmiotowych zaświadczeń, to uznać należy, że znajduje się w bezczynności. Nie rozstrzyga bowiem o żądaniu wniosku, mając ku temu spełnione wszystkie przesłanki, w szczególności przedłożone dowody. Inną kwestią jest, czy są one wystarczające do wykazania zasadności przyznania bonifikaty, jednak zbadanie tej kwestii nie mieści sią w postępowaniu, którego przedmiotem jest bezczynność organu. Obecna sytuacja wywołuje stan niepewności stosunku prawnego, albowiem nie wiadomo, że skarżący jest zobowiązany do uiszczenia opłaty w pełnej wysokości (do czego jest wzywany przez organ), czy też ma prawo do bonifikaty. Taki stan rzeczy uzasadnia interes prawny skarżącego.
Prezydent Miasta Krakowa wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarga na bezczynność w udzieleniu skarżącemu bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P. położonej przy ul. [...] jest już drugą skargą skarżącego dotyczącą postępowania o udzielenie bonifikaty w związku z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W poprzedniej skardze skarżący zarzucił stronie przeciwnej, iż niezasadnie odmówiła skarżącemu udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P. położonej przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 15.09.2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie do sygn. akt: II SA/Kr 850/19 odrzucił skargę skarżącego.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd, powołując się na art. 3 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, iż przedmiot zaskarżenia (odmowa udzielenia bonifikaty) nie mieści się w katalogu aktów lub bezczynności i przewlekłości w ich wydaniu, w tym także nie dotyczy określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 w/w ustawy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wobec tego, iż sprawa odmowy udzielenia bonifikaty nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej to tym samym skarga na przewlekłość postępowania o udzielenie bonifikaty winna być odrzucona.
Na wypadek jednak gdyby Sąd nie podzielił stanowiska co do odrzucenia skargi to zdaniem organu skarga winna być oddalona. Nie ma bowiem żadnych podstaw do uznania, że strona przeciwna dopuściła się bezczynności lub przewlekle prowadziła postępowanie. Organ opisał przebieg postępowania w sprawie, to jest wymianę korespondencji ze skarżącym, w szczególności wskazując, że pismem z dnia 17.07.2019 r. negatywnie rozpatrzył wniosek skarżącego. Wówczas skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na odmowę przyznania bonifikaty, która została odrzucona postanowieniem Sądu z dnia 15.09.2020 r. W dniu 8.10.2020 r. wydane zostało zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności znak: GS-09.06826.3.0014.2019.MO Nr 60 dla nieruchomości składającej się z działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna P. położonej przy ul. [...] określające wysokość opłaty przekształceniowej, na kwotę [...]zł.
W dniu 22.11.2020 r. skarżący wniósł ponaglenie w sprawie uzyskania 98% bonifikaty. Ponieważ skarżący nadal nie przedłożył wymaganych dokumentów, strona przeciwna odpowiedziała skarżącemu, iż podtrzymuje dotychczasowe stanowisko. Skoro skarżący nie udowodnił spełnienia przesłanek do uzyskania bonifikaty, a taki obowiązek został na niego nałożony przepisami uchwały (§ 5 ust. 4 uchwały) strona przeciwna pozostawiła wniosek bez rozpoznania, zaznaczając, iż w przypadku spełnienia wymogów w zakresie kompletności wniosku (tj. przedłożenia zaświadczeń z Urzędu Skarbowego o wysokości uzyskanych w roku 2018 przez wszystkich członków gospodarstwa domowego dochodów, potwierdzających spełnienie kryteriów określonych w uchwale), sprawa bonifikaty zostanie rozpoznana. W zaistniałej sytuacji nie może być mowy o bezczynności strony przeciwnej a zatem skarga winna być oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
W pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy skarga na bezczynność w udzieleniu bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania wieczystego w prawo własności podlega kognicji sądów administracyjnych. Tytułem przypomnienia należy wskazać, że skarga na bezczynność zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) przysługuje na akty i czynności wymienione w pkt 1-4, a zatem są to:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak zatem wynika z powyższego, skarga na bezczynność może dotyczyć sprawy, w której organ administracji publicznej zobligowany jest wydać decyzję administracyjną, postanowienie w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Zaskarżenie bezczynności jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność organu następuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym.
Skarga na bezczynność dopuszczalna jest więc jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, nie może zatem ona dotyczyć innych czynności. Podkreślić należy, że bezczynność organu powiązana być musi z kompetencją do wydania w danej sprawie decyzji, postanowienia, czy też innych aktów bądź podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem wystąpienie określonej podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Jak wskazuje się w orzecznictwie: dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4.07.2019 r. II SAB/Bk 27/19).
Na mocy art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20.07.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 139 ze zm.) z dniem 1.01.2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane w przypadku w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa. W myśl art. 6 ust. 1 jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji.
Art. 7 ust. 1 stanowi z kolei, że z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2). Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 właściwy organ może udzielić osobom fizycznym będącym właścicielami budynków mieszkalnych jednorodzinnych lub lokali mieszkalnych lub spółdzielniom mieszkaniowym bonifikaty od opłaty za dany rok w odniesieniu do gruntów stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - na podstawie uchwały właściwej rady albo sejmiku. Na podstawie tej delegacji Rada Miasta Krakowa w dniu 6 marca 2019 r. podjęła uchwałę Nr IX/155/19 w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat (Dz.Urz.Woj.Małop. z 2019 r. poz. 2345).
W uchwale przewidziano, że wysokość bonifikaty od opłaty za przekształcenie gruntu wynosi 98% wysokości opłaty (§ 3). W dalszych przepisach uchwały uregulowano zasady na jakich bonifikata zostaje udzielona.
Ponadto w ustawie przekształceniowej przewidziano również możliwość wniesienia opłaty jednorazowej, co do której także można zastosować bonifikatę.
Zdaniem sądu w niniejszej sprawie nie jest prawidłowe stanowisko organu, zgodnie z którym zastosowanie bonifikaty rocznej we właściwej wysokości może być kwestionowane jedynie przed sądem powszechnym, a to dlatego, że ewentualny spór odnośnie uprawnienia do skorzystania w danej sprawie z bonifikaty stanowi sprawę cywilną. O Ile trzeba zgodzić się z twierdzeniem, że opłata za przekształcenie ma charakter cywilnoprawny (jako ekwiwalent za nabycie prawa własności przez dotychczasowego użytkownika wieczystego) to okoliczność ta nie oznacza jeszcze automatycznie, że wyłączona została droga administracyjna do ustalenia jej wysokości z uwzględnieniem bonifikaty.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że materia przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności została uregulowana w sposób kompleksowy w przywołanej wyżej ustawie. Nie ma racjonalnego uzasadnienia dla pozostawienia pojedynczej kwestii ściśle związanej z celem ustawy poza regulacją prawa administracyjnego i oddanie ewentualnych sporów w tym zakresie właściwości sądów powszechnych.
Dodatkowo można wskazać, że w odniesieniu do opłaty jednorazowej nie ma wątpliwości, że dla kwestionowania jej wysokości została przewidziana droga administracyjna. Organ w związku ze zgłoszeniem przez uprawnionego woli wniesienia opłaty jednorazowej, przekazuje mu pisemną informację o wysokości opłaty z uwzględnieniem bonifikaty, z którym to wyliczeniem uprawniony może się nie zgodzić i żądać wydania w tej sprawie decyzji.
Powracając do badanej sprawy: dla przyjęcia, że udzielenie bonifikaty następuje w ramach specyficznej procedury administracyjnej (a nie jest kwestią cywilnoprawną), decydujące jest to, że zależy to od władczego rozstrzygnięcia organu. Natomiast z tego punktu widzenia kwestia, w jakiej formie nastąpi konkretyzacja prawa materialnego przysługującego uprawnionemu do uzyskania bonifikaty, ma charakter drugorzędny. W doktrynie zaprezentowane zostało stanowisko, że winno to nastąpić w drodze decyzji, a to z uwagi na zasadę domniemania formy załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Udzielenie bonifikaty może być przy tym zarówno elementem decyzji, o której mowa w art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy, jak i przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Ustawodawca nie przesądza, że bonifikata w tym trybie może zostać udzielona jedynie na wniosek.
W związku z tym jeżeli złożenie wniosku nie zostanie potraktowane jako warunek udzielenia bonifikaty w stosownym zarządzeniu lub uchwale, bonifikata ta będzie mogła zostać udzielona również z urzędu (tak: Łukasz Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz, rok 2019). Powołany pogląd znajduje oparcie również w innych wypowiedziach przedstawicieli doktryny. Jak wskazuje Andrzej Wróbel - [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020, art. 104 - jeżeli istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna być ona załatwiona w drodze decyzji administracyjnej, jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia.
Nie można bowiem uznać za rozsądne stanowiska, że jeżeli w przepisach określono właściwość organu administracji publicznej do załatwienia pewnej kategorii spraw administracyjnych, to sprawy te nie mogą być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił formy rozstrzygnięcia".
Rozważać można również czy sprawa przyznania bonifikaty rocznej nie powinna zostać załatwiona w drodze innego niż określone w pkt 1–3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W komentowanym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Ponadto muszą mieć charakter publicznoprawny, a także dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Można zatem przyjąć, że sytuacja administracyjnoprawna uprawnionych do uzyskania bonifikaty mogłaby również zostać określona na tej drodze.
Tak więc nie może ulegać wątpliwości, że odmowa przyznania bonifikaty stanowi władcze rozstrzygnięcie organu o uprawnieniu zobowiązanego do uiszczenia opłaty i jako takie podlega procedurze administracyjnej. Na potrzeby niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest bezczynność Prezydenta Miasta Krakowa w załatwieniu sprawy w przedmiocie udzielenia rocznej bonifikaty, jak już wskazano, nie ma potrzeby przesądzenia sposobu, w jaki organ powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Wystarczające jest stwierdzenie, że organ obowiązany był do załatwienia sprawy w jednej ze wskazanych wyżej form, w konsekwencji czego aktualizuje się prawo strony do zwalczania ewentualnego zaniechania organu w drodze skargi na bezczynność wniesionej do sądu administracyjnego.
Wyżej poczyniono założenie, że jest to sprawa administracyjna. Wobec tego należy zidentyfikować, w jakim punkcie procedury się znajdujemy. W kontekście niniejszej sprawy niezwykle istotną jest okoliczność, że prawomocnym postanowieniem z dnia 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 850/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę G. C. na pismo Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 17 lipca 2019 r. w przedmiocie wniosku o udzielenie bonifikaty. Sąd uznał, że ww. pismo stanowi jedynie pismo informacyjne, tj. udziela informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych będących przedmiotem prowadzonego postępowania. Pismo to nie jest aktem lub czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie rozstrzyga indywidualnej sprawy - nie wpływa na materialne prawa i obowiązki skarżącego. Udzielenie informacji nie ma charakteru władczego i nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej.
Zważywszy na przytoczoną ocenę charakteru pisma z dnia 17 lipca 2019 r. wyrażoną w prawomocnym postanowieniu, należy w efekcie stwierdzić, że pismo to trzeba uznać za pismo informujące o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, ze względu na niedochowanie przez skarżącego warunków formalnych ubiegania się o przyznanie bonifikaty. Słuszność takiego rozumowania znajduje dodatkowe potwierdzenie w treści udzielonej w niniejszej sprawie odpowiedzi na skargę, gdzie wprost wskazano, że tym pismem z 17.07.2019r. wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, jak również zadeklarowano, że w przypadku spełnienia wymogów w zakresie kompletności wniosku sprawa bonifikaty zostanie rozpoznana. Takie postępowanie organu znajduje oparcie w przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Zgodnie bowiem z art. 64 § 2 k.p.a. (który miałby zastosowanie wprost w razie uznania, że organ zobowiązany był do załatwienia sprawy w formie decyzji, bądź też odpowiednie zastosowanie w razie przyjęcia formy z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (innych niż adresu wnoszącego), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Wezwanie tej treści zostało wystosowane do skarżącego w dniu 21 czerwca 2019 r., wskazano w nim o jakie dokumenty należy uzupełnić wniosek oraz wyjaśniono, że konsekwencją braku uzupełnienia będzie pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Podano również terminy (wynikające z uchwały) w jakich należy składać wnioski o udzielenie bonifikaty za poszczególne lata.
Wobec powyższego, mamy do czynienia z zakończeniem sprawy przez organ, w sposób, który nie podlega wprost kontroli sądu (vide orzeczenie w sprawie II SA/Kr 850/19), natomiast środkiem takiej kontroli jest właśnie skarga na bezczynność. O ile bowiem okazałoby się, że organ w sposób nieuprawniony pozostawił wniosek bez rozpoznania, należałoby uznać, że pozostaje w bezczynności. Powstaje zatem zasadnicze pytanie, słusznie eksponowane w skardze, czy w sposób zasadny organ wezwał skarżącego o zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów za rok 2018 przez wszystkich członków rodziny prowadzących gospodarstwo domowe, w sytuacji, gdy skarżący zaoferował uprzednio organowi PIT 11 i 40A, dowód z rejestru mieszkańców, z przesłuchania stron oraz oświadczenia w trybie art. 75 § 2 k.p.a.
Bezspornie przystąpienie przez organ do merytorycznego rozpatrzenia wniosku musi być poprzedzone wypełnieniem przez wnioskodawcę warunków formalnych, umożliwiających weryfikację, czy przesłanki określone w uchwale dotyczącej udzielenia bonifikat zostały spełnione. W niniejszej sprawie skarżący został zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o wysokości uzyskanych dochodów w roku 2018 przez wszystkich członków prowadzących gospodarstwo domowe. W ocenie Sądu, z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości, w obrębie danej procedury powinno się dążyć do tego, aby organ podejmował rozstrzygnięcia w przedmiocie udzielenia bonifikaty w oparciu o podobnego rodzaju dokumenty w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców. Celowościowo jest to nie tyle ułatwienie dla organu, choć powtarzalność zawsze przyspiesza rozpoznanie spraw, ile gwarancja dla obywateli, że tam, gdzie mamy do czynienia z uznaniowością organu, będzie ona oparta o podobne podstawy w odniesieniu do różnych osób.
Obywatel nie będzie się więc zastanawiał, czy przedłożył wystarczającą ilość i rodzaj dokumentów, które obrazują jego sytuację (np. co do przesłanki dochodu), skoro dostosuje się do wymogów pewnej ustalonej procedury.
W związku z powyższym w wykonaniu uchwały Nr IX/155/19 Rady Miasta Krakowa w sprawie warunków udzielania bonifikat od opłat z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów i wysokości stawek procentowych tych bonifikat opracowana została procedura GS-43 "Udzielanie bonifikat od opłat z tytułu przekształcania prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w prawo własności tych gruntów" (dostępna na stronie BIP). W dokumencie tym doprecyzowano, jakie wymogi formalne musi spełniać pisemny wniosek o przyznanie bonifikaty, wprowadzając między innymi wymóg przedłożenia zaświadczenia z Urzędu Skarbowego o dochodach uzyskanych w roku poprzedzającym rok, za który bonifikata ma być udzielona. Skarżący uważa, że takie działanie (żądanie zaświadczenia z Urzędu Skarbowego) nie miało oparcia w przepisach prawa.
Zdaniem Sądu, w opisanej sytuacji jest wprost przeciwnie i taką podstawę można odnaleźć; wymaga to natomiast sięgnięcia do regulacji poza ustawą przekształceniową. Rozpoczynając jednak od niej, w art. 9 ust. 1 pkt 2 znajdujemy stwierdzenie, że właściwy organ może udzielić bonifikaty za dany rok w odniesieniu do gruntów własności jednostki samorządu terytorialnego na podstawie uchwały właściwej rady lub sejmiku. Co więcej, w ust. 5 wskazano, że w tej uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. A zatem, uchwała winna określać te warunki, z czego wynika, że warunki udzielenia bonifikat ma uregulować samorząd; ustawodawca się w tym zakresie nie wypowiedział. Idąc dalej, w uchwale określono, komu i na jakich warunkach bonifikata przysługuje. Wskazano, że kryterium jest dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego, obliczany jako średnia miesięczna z dochodu uzyskanego w roku poprzedzającym rok, za który opłata ma być wnoszona. Stwierdzono także, że ciężar dowodu, że istnieją przesłanki udzielenia bonifikaty od opłaty rocznej za przekształcenie, spoczywa na właścicielu.
Jak należy domniemywać, z powołanych zapisów skarżący wysnuł wniosek, że zasadniczo to tylko on jako wnioskodawca może decydować o tym, jakie dowody przedstawia organowi. Tymczasem cała sytuacja ma jeszcze kontekst prawny związany z Ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2020.713 t.j. dalej "u.s.g."). Ustawa ta w art. 30 wskazuje, że:
- 1. Wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa.
- 2. Do zadań wójta należy w szczególności (...)
- 2) określanie sposobu wykonywania uchwał;
Dla odpowiedzi na pytanie skarżącego w niniejszej sprawie kluczowa jest wskazana w cytowanym przepisie kompetencja. To bowiem, że sposób wykonania uchwał określa wójt (tu Prezydent Miasta), oznacza jednocześnie, że takiej kompetencji nie ma Rada, która jest uchwałodawcą. Innymi słowy, Rada w uchwale nie mogła określić sposobu wykonania uchwały przekształceniowej, gdyż mógł to zrobić tylko Prezydent. "Skoro w art. 30 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 3 u.s.g. ustawodawca wskazał, że do zadań burmistrza należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał, to znaczy, że kwestia ta nie może być w żaden sposób kształtowana przez radę gminy": (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r. I OSK 3944/18, LEX nr 2611564). Podobnie wypowiedział się WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. III SA/Wr 507/12, LEX nr 1274822: "Do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały.
Sprawa wykonywania uchwał w ten sposób rozumiana należy wyłącznie do wójta (art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 1 u.s.g., określenie przez radę miejską sposobu wykonania uchwały przez burmistrza jest istotnym naruszeniem przepisu art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g.". "Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy należy określanie sposobu wykonywania uchwał organu stanowiącego. Wójt jako zwierzchnik administracji samorządu gminnego korzysta ze znacznej swobody co do ustalenia, w jaki sposób dana uchwała ma być wykonywana" (tak wyrok NSA z dnia 6 lutego 2019 r. II OSK 661/17, LEX nr 2639381).
Biorąc powyższe pod uwagę, wójt czyli Prezydent Miasta Krakowa miał za zadanie określenie sposobu wykonania uchwały związanej z udzielaniem bonifikat, w tym w zakresie badania kryterium dochodowego. W ocenie Sądu, prezydent mógł zatem wskazać, jak ma wyglądać procedura weryfikacji przesłanek związanych z dochodem, w tym mógł określić rodzaj dokumentów wskazujących na wysokość dochodu. Mając na względzie ujednolicenie procedury dla wszystkich zainteresowanych, prezydent założył przedstawianie w jej ramach zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, co jest najprostszym sposobem weryfikacji wobec faktu, że zaświadczenie wystawia organ o najpełniejszej wiedzy na ten temat. Ujednolicenie procedury i udostępnienie jej wszystkim zainteresowanym powoduje transparentność działania urzędu, zapewnia (co do zaświadczenia) rzetelne informacje o całokształcie dochodów (co przeciwdziała nadużyciom), a równocześnie nie jest obciążeniem nadmiernym. Albowiem Urząd Skarbowy zobowiązany jest wydać takie zaświadczenie wobec treści art. 217 k.p.a. Przepis ten stanowi:
Art. 217. § 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie.
§ 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli:
1)urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;
2)osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.
Chodzi tutaj oczywiście o punkt 2-gi, czyli o sytuację, iż zainteresowany dla celów uzyskania bonifikaty ma interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia. Należy jeszcze dopowiedzieć, że interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu (tak wyrok NSA z dnia 7 maja 2019 r. III SA/Kr 256/19, LEX nr 2652794).
Tak więc w podsumowaniu stwierdzić należy, że w ramach kompetencji dotyczących wykonania uchwały Prezydent Miasta był upoważniony do określenia, w jaki sposób odbywać się ma procedura uzyskania bonifikaty, o której mowa w uchwale Rady Miasta Krakowa, w tym do określenia sposobu weryfikacji przesłanki dochodu. Natomiast wskazanie w uchwale, że ciężar dowodu tej przesłanki spoczywa na właścicielu, oznacza, że to właściciel ma dostarczyć dowody w tym zakresie, a nie organ; to nie organ ma poszukiwać dokumentów i innych środków dowodowych. Tak też jest w omawianym wypadku; Prezydent określił procedurę, a kwestia dostosowania się do niej oraz skutki jej niezachowania obciążają właściciela.
Całkowicie na marginesie sprawy, celem unaocznienia skarżącemu racjonalności przyjętego przez Prezydenta sposobu wykonywania uchwały, można zauważyć, że skarżący chciał przedstawić swoją sytuację za pomocą PIT 40A jako dokumentu (poza tym za pomocą oświadczenia i przesłuchania). Jest to dobry przykład, gdyż PIT 40A jest generowany automatycznie przez organ rentowy; jeśli ktoś otrzymuje inne dochody, zobowiązany jest złożyć do Urzędu Skarbowego PIT 37 lub 36. Zatem PIT 40A nie uwzględnia wszystkich dochodów danej osoby, natomiast o wszystkich tych dochodach ma informacje Urząd Skarbowy. Zatem już na poziomie dokumentu, jakim jest zaświadczenie z Urzędu Skarbowego można uzyskać pełną informację, nie trzeba sięgać do innych środków dowodowych.
W tej sytuacji, skoro skarżący nie przedłożył wymaganych dokumentów, organ był uprawniony do pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania. To stwierdzenie jest kluczowe, albowiem w efekcie organowi nie można skutecznie zarzucić bezczynności. Skoro mamy bowiem sytuację prawidłowego zakończenia postępowania, to w okresie po 17.07.2019r. organ nie był zobowiązany do działania, albowiem nie toczyło się już żadne postępowanie.
W konsekwencji, skoro organ w dacie wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, gdyż formalnie zakończył procedowanie w sprawie, a co najważniejsze, zakończenie to było prawidłowe w świetle okoliczności sprawy to skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Wskazać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podjął 22 czerwca 2019 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia uchwały NSA wynika, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Uchwała ta nie wiąże w niniejszej sprawie, niemniej Sąd uznaje, że pogląd o niedopuszczalności skargi wniesionej po formalnie, acz prawidłowo zakończonym postępowaniu stanowi przeszkodę w jej merytorycznym rozpoznaniu i skutkować musi odrzuceniem skargi.