Uzasadnienie
A. F. pismem z 11 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu 13 grudnia 2019 r.) złożył do Starosty wniosek o udostępnienie informacji publicznej tj. wydanie kopii decyzji Starosty z 19 lutego 2007 r., znak: [...] Pismem z 27 grudnia 2019 r. organ poinformował wnioskodawcę, że wskazana decyzja nie została udostępniona w centralnym repozytorium, a udzielenie wnioskowanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia kwerendy będącej w dyspozycji Urzędu, brak jest możliwości rozpatrzenia złożonego podania i udzielenia stosownej informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie opierając się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poinformował, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej nastąpi w terminie do 31 maja 2020 r.
Pismem z 21 lutego 2019 r. A. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Starosty polegającą na niezałatwieniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 11 grudnia 2019 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, a to art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2019 r., poz. 1429; dalej jako: u.d.i.p.) przez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W związku z powyższym skarżący wniósł o: uwzględnienie skargi; stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie na jego rzecz od Starosty sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że skoro organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku, to skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego zachodzą uzasadnione podstawy do przyznania mu sumy pieniężnej, gdyż organ swoją bezczynnością naraził go na szkodę wymagającą zrekompensowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi podał, że zawiadomieniem z 27 grudnia 2019 r. poinformował skarżącego o powodach niezałatwienia jego wniosku w ustawowym terminie, jak i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy tj. do 31 maja 2020 r. Zażywszy na powyższe, organ stwierdził, iż zarzuty podniesione przez A. F. w skardze nie znajdują odzwierciedlenia w rzeczywistym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).
Należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.
Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail.
Nie budzi wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Bezsporne jest również, że wniosek skarżącego – o wydanie kopii decyzji tego organu - dotyczy dokumentów stanowiących informację publiczną. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może również wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Skoro zatem skarżący zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 13 grudnia 2019 r., a w sprawie zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu udzielenia informacji, to stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. należało mu udostępnić żądaną informację najpóźniej z upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tymczasem organ przedłużył termin do dokonania tej czynności aż do 31 maja 2020 r., tj. pięć miesięcy od złożenia wniosku.
Wobec powyższego Sąd stwierdził, że doszło w przedmiotowej sprawie do bezczynności wynikającej z naruszenia art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 21 lutego 2020 r., a zatem w czasie, kiedy trwał stan bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, iż Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 11 grudnia 2019 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.
W tym samym punkcie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ w ustawowym terminie - 14 dni od złożenia wniosku, powiadomił stronę o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji. Tymczasem orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył.
Wobec faktu nieudzielenia skarżącemu żądanej informacji do dnia wydania wyroku w sprawie Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał w punkcie II wyroku organ do załatwienia wniosku A. F. z 11 grudnia 2019 r.
Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, zgodnie z wnioskiem w skardze. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, LEX nr 2521333).
Skarżący nie wskazał żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesioną przez niego szkodę spowodowaną brakiem udzielenia informacji publicznej przez organ, tj. powstaniem takiego rodzaju uszczerbku spowodowanego bezczynnością organu, który wymagałby zrekompensowania. W przywołanych okolicznościach sprawy niezasadne było również nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.. W powyższym zakresie orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty przedmiotowego postępowania składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.