Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Olkuskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 16 stycznia 2023 r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kopii projektu zatwierdzonej organizacji ruchu drogowego, która obowiązywała na dzień 01.12.2022r. dotyczy dróg: 1068K, 1069K, 1065K, 1073K, kopii projektu zatwierdzonej organizacji ruchu drogowego, która obowiązywała na dzień 01.01.2023 r. dotyczy dróg: 1068K, 1069K, 1065K, 1073K, kopię umowy na dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Celowego - Fundusz Dróg Samorządowych inwestycji dot. "Przebudowa drogi powiatowej nr 1073K w km od 0+015 do 1+391 w miejscowości Bolesław i Kolonia - Powiat Olkuski".
Skarżący wskazał, że na dzień wniesienia skargi organ udostępnił jedynie kopię umowy na dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Celowego -Fundusz Dróg Samorządowych inwestycji dot. "Przebudowa drogi powiatowej nr 1073K w km od 0+015 do 1+391 w miejscowości Bolesław i Kolonia - Powiat Olkuski".
W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 16 stycznia 2023 r., zasądzenia od organu sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł oraz ukaranie winnego naruszenia prawa w związku z rażącą bezczynnością.
W odpowiedzi Starosta Olkuski wniósł o jej oddalenie, względnie umorzenie postępowania. Organ wskazał, że pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. udostępniono skarżącemu kopię ostatniego z wnioskowanych dokumentów tj. umowy na dofinansowanie ze środków Państwowego Celowego Funduszu Dróg Samorządowych inwestycji dot. "Przebudowa drogi powiatowej nr 1073K w km od 0+015 do 1+391 w miejscowości Bolesław i Kolonia - Powiat Olkuski. Natomiast w zakresie pozostałych informacji organ w piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r poinformował wnioskodawcę przytaczając argumentacje prawną i faktyczną, że w jego ocenie żądana Informacja jest informacją przetworzoną, której udostępnienie jest możliwe zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jedynie po wykazaniu szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu i wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w terminie 14 dni od daty odebrania pisma.
Jednocześnie organ wskazał, że ze względu na konieczność wezwania wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej oraz jej przygotowania nie jest możliwe udostępnienie informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku i będzie ona udostępniona w terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku tj. do 16 marca 2023r.
Wnioskodawca w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r nie wykazał interesu publicznego, a jedynie przedstawił stanowisko w zakresie uproszczenia w jego ocenie przygotowania żądanej informacji. Pismem z dnia 20 lutego 2023 r. na podstawie art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i 10 § 1 k.p.a. organ zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu zbierania materiału dowodowego i poinformował o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Jednocześnie na podstawie art. 79 a k.p.a. poinformował skarżącego, że w jego ocenie nie wykazał on istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, co jest warunkiem udostępnienia informacji przetworzonej oraz poinformował o możliwości złożenia dodatkowych twierdzeń w tym przedmiocie w terminie 7 dni od doręczenia pisma. Wnioskodawca odebrał to pismo w dniu 22 lutego 2023 r. i nie złożył w wyznaczonym terminie dodatkowych twierdzeń.
W dniu 14 marca 2023 r organ wydał decyzje w zakresie dwóch pierwszych wniosków skarżącego, którą na podstawie art. 16 ust 1 z związku z art. 3 ust 1 pkt 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił udostępnienia informacji publicznej. Podstawą wydania przedmiotowej decyzji było uznanie przez organ, że informacji jakich udostępnienia żąda wnioskodawca jest informacją przetworzoną, która podlega udostępnieniu tylko w zakresie w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Natomiast w ocenie organu wnioskodawca takiego interesu nie wykazał.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023.259 t.j. z dnia 2023.02.08) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz.U.2022.902 t.j. z dnia 2022.04.27 – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Złożona skarga na bezczynność nie mogła zostać uwzględniona i podlega oddaleniu.
Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz, czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy stwierdzić, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów.
Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku – Starosta Olkuski – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Zagadnienie to pozostawało zresztą poza sporem w niniejszej sprawie.
Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a).
Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21).
Na tym tle w orzecznictwie stwierdza się, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy dotyczące projektu organizacji ruchu drogowego na określonym terenie oraz zasady finansowania inwestycji dotyczących przebudowy dróg. Powyższe dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował.
Odnośnie terminu udzielenia odpowiedzi wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź udzieleniu odpowiedzi niepełnej lub niejasnej.
W przedmiotowej sprawie wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony przez skarżącego osobiście w dniu 16 stycznia 2023 r do Kancelarii Ogólnej Starostwa. Sprawa została przekazana podległej jednostce organizacyjnej Zarządowi Drogowemu w Olkuszu do załatwienia i wpłynęła do tej jednostki 19 stycznia 2023 r. Organ w przepisanym terminie (pismem z dnia 30 stycznia 2023 r) udzielił częściowej informacji publicznej, zastrzegając, że odpowiedź dotycząca pozostałych punktów wniosku zostanie udzielona osobnym pismem z tej samej daty. W piśmie - zawiadomieniu z dnia 30 stycznia 2023 r organ wskazał że pozostała cześć wniosku skarżącego dotyczy łącznie prawdopodobnie 50 projektów organizacji ruchu.
Zatem należy je odnaleźć, sprawdzić ich przedmiot i odpowiednio zanonimizować oraz skopiować. Taki rozległy zakres prac i czynności do wykonania sprawia, że organ zakwalifikował tę żądaną przez skarżącego cześć informacji publicznej jako przetworzoną i wezwał wnioskodawcę w trybie art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udostępnieniu. Jednocześnie organ zastrzegł, powołując się na art. 13 ust 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że w związku z koniecznością wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej nie jest możliwe udostępnienie informacji w terminie 14 dni od złożenia wniosku. Informacja zostanie udostępniona w terminie 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, to jest do 16 marca 2023 r. Z tego względu - na dzień wniesienia skargi (złożono osobiście 23 lutego 2023 r. k - 2) organ formalnie nie pozostawał w bezczynności, bowiem wystosował do skarżącego pismo w którym wyjaśnił przyczyny, wobec istnienia których udostępni informację w dopuszczalnym przez ustawę terminie do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku.
Organ dochował tego terminu i w dniu 14 marca 2023 r wydał decyzję ZD-2/661/18/2023 mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej. Decyzję niepotrzebnie poprzedził wezwaniem z dnia 20 lutego 2023 r w którym powołał się na art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, który choć ma zastosowanie do wydanej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to nie ma zastosowania do wcześniejszych działań organu związanych z rozpoznawanym wnioskiem w trybie ustawy o informacji publicznej (art. 16 ust 2 u.d.i.p.). Wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został przez organ na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie załatwiony przez organ w całości. Poza zakresem postępowania sądowego dotyczącego bezczynności organu (wyznaczonego przez skarżącego treścią skargi) znajduje się zasadność zakwalifikowania przez organ żądanych informacji publicznych do informacji przetworzonych.
Ta kwestia może być przedmiotem oceny sądowej po skutecznym zaskarżeniu wydanego aktu przez stronę. Wobec tak przedstawionej oceny, bezzasadny jest wniosek skarżącego z punktu 2 skargi o zasądzenie kosztów postępowania i z punktów 3, 4 skargi o zasądzenie na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł "które zostaną przeznaczone na cele charytatywne jako dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów strony skarżącej" oraz "ukaranie winnego".
Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.