Uzasadnienie
Firma A złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Zarządu Dróg Miasta K. w przedmiocie załatwienia wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który został pozytywnie zaopiniowany Zgodnie z pismem z dnia 25 października 2013 roku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak; ZIKiT/S [...] oraz wniosku z dnia 11 czerwca 2019 roku o wydanie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (dalej łącznie jako wniosek) w związku z umową o realizację inwestycji drogowej z dnia 23 kwietnia 2014 roku nr [...]
Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji/postanowienia w określonym terminie, zgodnie z wnioskiem oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi opisano zaistniały w sprawie stan faktyczny.
Spółka planuje realizację inwestycji pn.: "Rozbudowa oraz przebudowa istniejącego budynku biurowego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] polegająca na wyburzeniu istniejącego budynku dwukondygnacyjnego (na dz. nr [...] i [...]), budowie w jego miejscu budynku biurowego z garażem podziemnym i lokalami handlowymi na poziomie parteru, nadbudową budynku trzykondygnacyjnego (na dz. [...] i [...]), budową zewnętrznych miejsc postojowych oraz budową zjazdu na teren inwestycji z ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] w K." znak: [...] (dalej jako inwestycja), zgodnie z uzyskaną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 roku (znak: [...]) - dalej jako decyzja WZ.
W dniu 3 stycznia 2013 roku Spółka wystąpiła z wnioskiem o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który został pozytywnie zaopiniowany zgodnie z pismem z dnia października 2013 roku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: ZIKiT/S [...] Na podstawie powyższego wniosku i opinii, Spółka oraz Zarząd Infrastruktury i Transportu w K. - ZIKiT - zawarły Umowę o realizację inwestycji drogowej z dnia 23 kwietnia 2014 roku nr [...] (dalej jako umowa).
Zgodnie z przedmiotową umową, Spółka oraz Zarząd Dróg Miasta K. - ZDMK (poprzednio jako Zarząd Infrastruktury i Transportu w K. - ZIKiT) ustaliły, iż inwestycja stanowi "inwestycję niedrogową" w rozumieniu umowy i dla jej realizacji konieczna jest realizacja innej inwestycji - drogowej - przebudowy odcinka ul. [...] w oparciu o koncepcję zaopiniowaną w ZIKiT pismem z dnia 23 października 2013 roku znak: [...] Wobec powyższego, Spółka - jako inwestor - zobowiązała się na własny koszt sporządzić dokumentację projektową inwestycji drogowej oraz przygotować i wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji stanowiącej podstawę rozpoczęcia realizacji inwestycji drogowej, a nadto na własny koszt zrealizować inwestycję drogową.
W oparciu o przedmiotową umowę Spółka - jako inwestor - przystąpiła do sporządzenia dokumentacji projektowej dla inwestycji drogowej - przebudowy odcinka ul. [...] w oparciu o koncepcję zaopiniowaną w ZIKiT pismem z dnia 23 października 2013 roku znak: [...], ponosząc z tego tytułu znaczne koszty.
W międzyczasie Spółka uzyskała od ZDMK informację, o podjęciu zmian koncepcji przebudowy ul. [...] w K. w stosunku do pierwotnie planowanej i wskazanej w piśmie ZOB z dnia 23 października 2013 roku znak: [...], w szczególności polegających na koncepcji budowy dodatkowego ciągu pieszo-rowerowego. Wobec tego, pismem z dnia 25 lutego 2019 roku Spółka zwróciła się do ZDMK o zawarcie aneksu do umowy, polegającego na zmianie koniecznej do realizacji inwestycji drogowej - przebudowy ul. [...] w K. - w sposób, iż wyłączone zostaną z zakresu przebudowy zatoki autobusowe.
W dniu 10 czerwca 2019 roku pomiędzy przedstawicielem Spółki a ZDMK odbyło się - w obecności świadków - spotkanie w ZDMK, w sprawie parametrów realizacji inwestycji drogowej, celem możliwości uzyskania przez Spółkę decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji, zgodnie z posiadaną już przez Spółkę decyzją WZ. Na spotkaniu tym, przedstawiciele ZDMK wprost wskazali, iż:
- - ZDMK zmieniła całkowicie koncepcję przebudowy ul. [...], w stosunku do poprzedniej, zgodnej z pismem ZIKiT z dnia 23 października 2013 roku znak: [...], które stanowiło podstawę dla zawarcia umowy,
- - aktualnie ZDMK nie zamierza wobec tego realizować inwestycji drogowej wskazanej w umowie, która miała stanowić podstawę dla wystąpienia przez Spółkę z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji (niedrogowej),
- - aktualnie ZDMK nie ma możliwości ani zawarcia aneksu do Umowy - ze wskazaniem nowego zakresu inwestycji drogowej, jaką miałaby zrealizować Spółka - ani wskazania Spółce innego zadania drogowego na terenie miasta K., jakie Spółka mogłaby zrealizować aby wykonać umowę i móc wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji (niedrogowej)
- - aktualnie ZDMK nie posiada nowych opinii i uzgodnień w zakresie przebudowy ul. [...] w K., wobec czego wykonanie umowy przez Spółkę jest niemożliwe, z przyczyn leżących stronie ZDMK.
Wobec powyższego, w dniu 11 czerwca 2019 roku Spółka ponownie złożyła wniosek o wydanie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi, w zakresie włączenia drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], 1 obr. [...].
Wobec braku wykonania wniosku przez ZDMK oraz wobec uniemożliwienia przez ZDMK zrealizowania przez Spółkę zawartej w 2014 roku umowy, a co za tym idzie, wobec braku możliwości uzyskania przez Spółkę - z przyczyn całkowicie od Spółki niezależnych - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji, pismem z dnia 23 lipca 2019 roku Spółka wniosła o:
- a. realizację pozytywnie uzgodnionego wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku oraz zawartej obowiązującej umowy, tj. zrealizowanie - opisanej w § 2 ust. 4 umowy w związku z art. 61 ust. 2 U.pzp. - gwarancji zapewnienia inwestycji realizacji uzbrojenia terenu określonego w art. 61 ust. 3 U.pzp. oraz potwierdzenia dostępu Inwestycji do drogi publicznej zgodnie z art. 61 ust. 2 U.pzp., następnie zrealizowanie gwarancji uzyskania przez inwestora decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji,
- b. wydanie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi, w zakresie włączenia drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, na działkach nr [...], [...] [...], [...], [...], [...] obr. [...] zgodnie z wnioskiem z dnia 11 czerwca 2019 roku, celem uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji,
- - niezwłocznie, nie później jednak niż do dnia 31 sierpnia 2019 roku. Ponowne pismo ponaglające Spółka złożyła w dniu 20 sierpnia 2019 roku. Wobec braku realizacji wniosków Spółki, w wyznaczonym terminie, niniejsza skarga stalą się konieczna i uzasadniona.
Dalej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z 35 § 1 - 3 k p a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Tymczasem sprawa z wniosku Spółki z dnia 3 stycznia 2013 roku nie została w żaden sposób załatwiona do chwili obecnej, pomimo kolejnego wniosku z dnia 11 czerwca 2019 roku i pomimo ponaglenia z dnia 23 lipca 2019 roku i 20 sierpnia 2019 roku, a więc po upływie prawie 7 lat. Powyższe świadczy o rażącym wręcz naruszeniu przez Organ powołanych powyżej przepisów.
Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie Spółka nie została w żaden sposób poinformowana o sposobie załatwienia sprawy, poza wskazaniem w dniu 10 czerwca 2019 roku przez ZDMK, iż ZDMK aktualnie nie jest w stanie wykonać umowy, a tym samym Spółka nie będzie mogła nadal złożyć wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wobec czego bezsprzecznie doszło po stronie organu do stanu bezczynności.
Mając na uwadze powyższe, tj. brak podjęcia działań przez organ przez okres prawie 7 lat i brak wykonania zawartej ze Spółką umowy, wyłącznie z przyczyn leżących po stronie ZDMK (Spółka była gotowa do wykonania umowy, przygotowała koncepcję architektoniczną, podczas gdy ZDMK całkowicie zmienił koncepcję przebudowy ul. [...] i nie jest w stanie podać Spółce nowych wytycznych dotyczących tej przebudowy), niniejsza skarga stała się konieczna i uzasadniona.
W odpowiedzi na skargę Gmina Miejska K. - Zarząd Dróg Miasta K. wniosła o oddalenie Skargi w całości, odmowę zobowiązania organu do wydania decyzji/postanowienia w określonym terminie, zgodnie z wnioskiem, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Wskazano, że sprawa wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku załatwiona została w terminie do 30 dni od dnia złożenia przez stronę kompletu wymaganej dokumentacji. Wobec tego, skarga na bezczynność organu administracji - Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 2 września 2019 roku w przedmiocie braku wykonania do chwili obecnej wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który jak sama strona skarżąca wskazuje został pozytywnie zaopiniowany zgodnie z pismem z dnia 25 października 2013 roku jest całkowicie bezzasadna.
Do 2019 roku nie była prowadzona przez stronę skarżącą żadna korespondencja z Zarządem Dróg Miasta K..
Z uzyskanych informacji wynika, iż w dniu 31 sierpnia 2015 roku wydana została decyzja Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa oraz przebudowa istniejącego budynku biurowego na działkach nr [...], [...] obręb [...], budowa budynku biurowego (o niezależnej konstrukcji) z garażem podziemnym na działkach nr [...], [...], [...],[...] i części działki nr [...] obręb [...], budowa budynku (łącznika) po wyburzeniu istniejącego budynku dwukondygnacyjnego na dz. nr [...], [...] obręb [...] oraz zagospodarowanie terenu na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obręb [...] oraz zjazdu na teren inwestycji z ul. [...] (dz. nr [...]) poprzez część działek nr [...], [...] obręb [...] w K.". Przedmiotowa decyzja wobec jej niezaskarżenia w terminie i trybie ustawowo przewidzianym stała się ostateczna z dniem 1 października 2015 roku. Jednak strona skarżąca uzyskała jej odpis dopiero w dniu 11 stycznia 2019 roku (tak wynika z przedłożonej przez stronę skarżącą kserokopii decyzji).
Dodatkowo, na wniosek strony skarżącej w dniu 22 stycznia 2019 roku udzielone i wydane przez Zarząd Dróg Miasta K. zostały dwa pełnomocnictwa. Pierwsze nr [...] dla J. M. oraz drugie nr [...] dla P. K., które upoważniły ich do reprezentowania Gminy Miejskiej Kraków- Zarządu Dróg Miasta K. przed organami administracji samorządowej i rządowej oraz przed instytucjami branżowymi w postępowaniach administracyjnych, do sporządzenia dokumentacji projektowej inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa ulicy [...]" realizowanej na podstawie umowy nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 roku w tym uzyskania wszelkich warunków, opinii i uzgodnień. W dniu 15 lutego 2019 roku pełnomocnik strony skarżącej P. K. był obecny na 148 posiedzeniu Zespołu zadaniowego ds. audytów rowerowych.
Następnie dopiero pismem z dnia 25 lutego 2019 roku (data wpływu: 26 luty 2019 roku) Inwestor inwestycji nie drogowej M. M., wystąpił do Zarządu Dróg Miasta K. o przygotowanie aneksu do umowy nr [...] w zakresie braku konieczności realizacji pozostałego do wykonania zakresu, związanego z budową zatok autobusowych przy ulicy [...] w K.. Załącznikiem niniejszego pisma była opinia Zespołu zadaniowego powołanego Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...], opiniującego warunki dotyczące infrastruktury rowerowej w oparciu o zarządzenie nr [...] z dnia 15 listopada 2018 roku. Inwestor w niniejszym piśmie wskazał na brak możliwości wykonania pełnego zakresu czynności objętych umową w zakresie możliwości wykonania zatok autobusowych z uwagi na brak możliwości terenowych dla lokalizacji zatok."
W związku ze zgłoszonym brakiem możliwości terenowych na realizację zarówno zatok autobusowych jak i ścieżek rowerowych, pismem znak: [...] z dnia 14 marca 2019 roku Zarząd Dróg Miasta K. wystąpił do Dyrektora Zarządu Transportu Publicznego Ł. F. z prośbą o jednoznaczne zajęcie stanowiska w tym zakresie i wskazanie, które z zadań stanowi priorytet.
W odpowiedzi, pismem z dnia 4 kwietnia 2019 roku (znak: [...])- data wpływu do Zarządu Dróg Miasta K.: 11.04.2019r., Zarząd Transportu Publicznego dopuścił możliwość odstąpienia od budowy zatoki przystankowej na przystanku o nazwie "[...]" na ulicy [...] w K. wskazując jednocześnie warunki, które należy spełnić.
Następnie prowadzona była korespondencja mailowa z Działem Przygotowania Inwestycji, Działem Geodezji i Ewidencji, Dróg oraz pełnomocnikiem strony skarżącej P. K.. Odbyło się także w siedzibie Zarządu Dróg Miasta K. w dniu 18 czerwca 2019 roku spotkanie, po którym pismem z dnia 19 czerwca 2019 roku ([...]), w którym wskazane zostały w zakresie parametrów technicznych dotyczących peronów przystankowych wraz ze wskazaniem o wystąpienie Inwestora do Zarządu Transportu Publicznego w K. o szczegółowe wytyczne rozwiązań technicznych (pismo zostało odebrane przez P. K. w dniu 25 czerwca 2019 roku). Jednak do dnia dzisiejszego inwestor nie przedstawił pozytywnej opinii z Zarządu Transportu Publicznego.
W międzyczasie tj. w dniu 11 czerwca 2019 roku inwestor złożył wniosek (procedura ZDMK-31) o wydanie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 upt 3 Ustawy o drogach publicznych dla planowanej inwestycji. W dniu 14 czerwca 2019 roku został poinformowany telefonicznie o brakach w złożonym wniosku i pismem z dnia 17 czerwca 2019 roku (data wpływu: 18 czerwca 2019 roku) inwestor inwestycji nie drogowej przedłożył kopię protokołu odbioru technicznego zjazdu oraz kopię ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 roku (z ostatecznością na dzień 1 października 2015 r.).
W związku z tym, iż Inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów, Zarząd Dróg Miasta K. pismem z dnia 4 lipca 2019 roku (znak: [...]) wezwał Inwestora do przedłożenie kopii decyzji przenoszącej decyzję z dnia 31 sierpnia 2015 roku ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy oraz załącznika graficznego do ww. decyzji. Jednocześnie, Zarząd Dróg Miasta K. poinformował o konieczności podpisania aneksu do umowy nr [...] W odpowiedzi pismem z dnia 1 sierpnia 2019 roku Inwestor – Firma A, reprezentowany przez Prezesa Zarządu M. M., przedłożył kserokopię decyzji nr [...] z dnia 16 lipca 2019 roku, przenoszącej decyzję nr [...] r. z dnia 31 sierpnia 2015 roku na rzecz Firma A oraz załącznik nr 4 do ww. decyzji. Jednakże nie podpisał aneksu, a zatem Zarząd Dróg Miasta K. pismem z dnia 30.08.2019r. ponownie poinformował o konieczności zawarcia aneksu.
Pismem z dnia 23 lipca 2019 roku (data wpływu do [...] r.) pełnomocnik inwestora radca prawny K. P. wystąpiła o uzgodnienie zmiany sposobu zagospodarowania oraz realizacji uzbrojenia terenu w zakresie przedmiotowej inwestycji w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 roku. W odpowiedzi pismem z dnia 14 sierpnia 2019 roku (znak: [...]) Zarząd Dróg Miasta K. podtrzymał swoje stanowisko, że w związku z przeniesieniem Decyzji Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2015 roku ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na rzecz Firma A za zgodą M. M., warunkiem wydania uzgodnienia jest podpisanie aneksu do umowy nr [...] oraz poinformował o przedstawionym w piśmie z dnia 19 czerwca 2019 roku (znak: [...]).
Pismem z dnia 20 sierpnia 2019 roku (data wpływu: 27 sierpnia 2019 roku) Pełnomocnik Inwestora- radca prawny K. P. ponownie wniósł o wydanie uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu oraz gwarancji zapewnienia Inwestycji realizacji uzbrojenia terenu. Na co pismem z dnia 30 sierpnia 2019 roku (znak: [...]), Inwestor został ponownie poinformowany przez Zarząd Dróg Miasta K., że warunkiem wydania uzgodnienia jest podpisanie aneksu do umowy nr [...] r.
W rezultacie w dniu [...] Miasta K. złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność organu administracji - Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 2 września 2019 roku w przedmiocie braku wykonania do chwili obecnej, pomimo złożonego do Organu przez Spółkę w dniu 23 lipca 2019 roku oraz w dniu 20 sierpnia 2019 roku ponaglenia wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który został pozytywnie zaopiniowany zgodnie z pismem z dnia 25 października 2013 roku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: [...] oraz wniosku z dnia 11 czerwca 2019 roku o wydanie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 Ustawy o drogach publicznych w związku z Umową o realizację inwestycji drogowej z dnia 23 kwietnia 2014 roku nr [...]
Jak już wyżej wskazano sprawa wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku została załatwiona w terminie do 30 dni od dnia złożenia przez stronę-kompletu wymaganej dokumentacji czego rezultatem było pozytywne zaopiniowanie przedstawionego rozwiązania sytuacyjnego obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Wobec tego, skarga w tym zakresie jest całkowicie bezzasadna.
Kolejny wniosek z dnia 25 lutego 2019 roku na przygotowanie aneksu do umowy nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 roku do dnia dzisiejszego nie został uzupełniony o pozytywną opinię Zarządu Transportu Publicznego dla przedstawionych rozwiązań, co umożliwiłoby przygotowanie aneksu w zakresie zamiennego rozwiązania dla inwestycji drogowej przewidującego odstąpienie od realizacji zatok przystankowych pod warunkiem wykonania rozwiązania zamiennego. Termin 30 dniowy załatwienia sprawy liczony jest od dnia złożenia kompletnego wniosku. Do dnia dzisiejszego strona skarżąca nie uzupełniła przedmiotowego wniosku o pozytywną opinię Zarządu Transportu Publicznego konieczną do zawarcia niniejszego aneksu, o czym była informowana stosownymi pismami. Wobec tego sprawa przedmiotowego wniosku nie została załatwiona do dnia dzisiejszego tylko i wyłącznie z winy strony skarżącej. Wobec tego skarga również w tym zakresie jest całkowicie bezzasadna.
Odnosząc się natomiast do wniosku strony skarżącej z dnia 11 czerwca 2019 roku to wskazać należy, iż również do dnia dzisiejszego, pomimo wielokrotnego wzywania strony skarżącej odnośnie konieczności wcześniejszego podpisania aneksu do umowy nr [...] z dnia 23 kwietnia 2014 roku- również z uwagi na zmianę inwestora (decyzja Nr [...]) nie został on uzupełniony, co uniemożliwia pozytywne załatwienie sprawy z wyłącznej winy strony skarżącej.
Reasumując, strona skarżąca winna przedłożyć opinię Zarządu Transportu Publicznego dla przedstawionych rozwiązań. Mógłby zostać wówczas podpisany aneks w zakresie odstąpienia od realizacji zatok przystankowych pod warunkiem wykonania rozwiązania zamiennego zgodnego z wytycznymi opinii Zarządu Transportu Drogowego, który uwzględniałby jednocześnie zmianę Inwestora. To z kolei umożliwiłoby organowi uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 Ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych.
W niniejszej sprawie trudno mówić o jedynie "przyczynieniu się" strony skarżącej z uwagi na fakt, iż to wyłącznie ona ponosi odpowiedzialność za długość całego procesu inwestycyjnego. Jak wynika z akt sprawy podpisanie umowy z Zarządem Dróg Miasta K. miało miejsce w 2014 roku, a dopiero w styczniu 2019 roku strona skarżąca wystąpiła do organu o wydanie pełnomocnictwa do sporządzenia dokumentacji projektowej przedmiotowej inwestycji drogowej. I w zasadzie dopiero po obecności pełnomocnika strony skarżącej P. K. na posiedzeniu Zespołu zadaniowego ds. audytu rowerowego, które miało miejsce w dniu 15 lutego 2019 roku rozpoczęła się jakakolwiek aktywność strony skarżącej.
Wobec powyższego, zła wola strony skarżącej i jej bierność nie może być postrzegana jako bezczynność organu. Zarząd Dróg Miasta K. nie mógł pozytywnie rozpatrzyć zarówno wniosku z dnia 25 lutego 2019 roku oraz wniosku z dnia 11 czerwca 2019 roku bowiem po kilkukrotnych pismach strona skarżąca nie uzupełniła ich. Wobec tego, w obu przypadkach, prawnie ustalony 30 dniowy termin załatwienia sprawy liczony od dnia złożenia kompletnego wniosku, nie zaczął biec.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. Zm., dalej p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Kwestię wyczerpania środków zaskarżenia przesądził w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2737/20. Tym samym przyjąć należy, że spełniony został warunek wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanej definicji normatywnej należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. II OPS 5/19).
W niniejszej sprawie skarga na bezczynność – ze względu na specyfikę całokształtu sprawy – została sformułowana w ten sposób, że dotyczy ona "braku wykonania do chwili obecnej (...) wniosku z dnia 3 stycznia 2013 roku o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, który został pozytywnie zaopiniowany zgodnie z pismem z dnia 25 października 2013 roku Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: ZIKiT/S [...] oraz wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. roku o wydanie uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (dalej łącznie jako wniosek) w związku z Umową o realizację inwestycji drogowej z dnia 23 kwietnia 2014 roku nr [...]"
W pierwszej kolejności zatem wskazać należy, że niewątpliwie z punktu widzenia skarżącej oba wnioski – zarówno ten pochodzący z dnia 3 stycznia 2013 r. jak i ten pochodzący z dnia 11 czerwca 2019 r. łącza się w jeden stan faktyczny, związany z niemożnością realizacji określonej inwestycji drogowej (przebudowy ul. [...] w K.) - powiązanej z inwestycją niedrogową. Skarżąca traktuje oba wnioski jako jedną całość, albowiem są ze sobą istotnie powiązane w procesie inwestycyjnym.
Niemniej jednak z punktu widzenia kontroli, którą sprawuje sąd administracyjny w ramach orzekania w sprawach skarg na bezczynność, są to dwa różne wnioski. Zarówno z akt sprawy, jak i z twierdzeń samej skargi wynika jednoznacznie, że wniosek z dnia 3 stycznia 2013 r. o zaopiniowanie koncepcji obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji, został załatwiony – poprzez pozytywne zaopiniowanie pismem z dnia 25 października 2013 r. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. znak: ZIKiT/S [...] Opinia ta i zawarta w jej konsekwencji umowa stanowiły uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 31 sierpnia 2015 r. znak [...], w zakresie obsługi komunikacyjnej inwestycji, dokonanym w trybie art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k. 6, 7, 8, 61 akt adm.). W tym zakresie zarzuty skargi są zatem nieuzasadnione.
Całkiem inna sytuacja ma natomiast miejsce odnośnie wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. (k. 59 akt adm.) Złożenie tego wniosku, jak można wywnioskować pośrednio z akt sprawy, jak również z treści skargi i odpowiedzi na skargę, było wynikiem pewnej desperacji strony skarżącej, która nie była w stanie zawrzeć z organem aneksu do umowy o realizację inwestycji drogowej z dnia 23 kwietnia 2014 roku nr [...] (zwanej dalej umową z dnia 23 kwietnia 2014 r.), który to aneks zdaniem organu był warunkiem wydania uzgodnienia. Z kolei uzgodnienie ma być warunkiem niezbędnym do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę.
W tym miejscu należy zatem podkreślić, że z akt sprawy (k.28, 29, 35, 36, 37, 38, 39, 40) wynika, że Zarząd Transportu Publicznego już w piśmie z dnia 4.04.2019 r. skierowanym do Zarządu Dróg Miasta K. (dalej ZDM lub organ) ustalił nowe, ogólne warunki dotyczące przebudowy ul. [...]. Natomiast co najmniej od marca 2019 do czerwca 2019 r. pracownicy ZDMK wymieniali między sobą korespondencję, z której wynika, że usiłowali w ramach własnej jednostki ustalić treść aneksu do umowy, który miał być zawarty ze skarżącą. Przykłady tych usiłowań znajdują się na k. 35, 36 akt adm. zawierających wydruki poczty elektronicznej. Wynika z nich przykładowo, że w dniu 9 maja 2019 r. pracownik Działu Warunków ZDMK przypomina się "Panu Kierownikowi" w sprawie odpowiedzi na pismo z dnia 26 kwietnia 2019 r. – z uwagi na naciski inwestora. Dalej, z k. 40 wynika, że "wrysowanie pasa drogowego ul. [...] w części od [...]" trwało od 22 maja 2019 r. do 7 czerwca 2019 r.
Po złożeniu wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r.,skarżąca będąca inwestorem, w dniu 17.06.2019 uzupełniła go o wskazane w tym piśmie dokumenty.
W dniu 19.06.2019 r. ZDMK skierował do skarżącej pismo będące "odpowiedzią na pismo w sprawie aneksu do umowy", równocześnie wskazując, że o szczegółowe wytyczne inwestor wystąpić ma we własnym zakresie do Zarządu Transportu Drogowego.
W dniu 4 lipca 2019 r. ZDMK zwrócił się do inwestora (skarżącej) o uzupełnienie wniosku o wskazane tam dokumenty i ponownie poinformował, że warunkiem uzgodnienia jest podpisanie aneksu do umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. Jednak nie przedłożył projektu aneksu do podpisania.
Inwestor przedłożył żądane dokumenty w dniu 1 sierpnia 2019 r., a uprzednio w dniu 26 lipca 2019 r., działając już przez fachowego pełnomocnika, złożył pismo z dnia 23 lipca 2019 r. (k. 76 akt adm.), w którym domagał się dokonania uzgodnienia. W piśmie tym inwertor (skarżąca) wskazał między innymi, że aneksu do umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. nie może zawrzeć, bo ZDMK nadal nie jest w stanie zaproponować jego treści.
14 sierpnia 2019 r. ZDMK ponowił odpowiedź o konieczności zawarcia aneksu do umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. Projektu aneksu nadal nie przedstawiono skarżącej.
20 sierpnia 2019 r. skarżąca ponowiła pismo ponaglające dokonanie uzgodnienia. 30 sierpnia 2019 r. ZDMK ponowił odpowiedź o konieczności zawarcia aneksu do umowy z dnia 23 kwietnia 2014 r. Projektu aneksu nadal nie przedstawiono skarżącej.
W dniu 4 września 2019 r. do organu wpłynęła rozpatrywana obecnie skarga na bezczynność.
Do dnia wydania wyroku organ nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do załatwienia wniosku z dnia 11 czerwca 2019 r. Oznacza to, że zarówno w chwili wniesienia skargi, jak i w chwili wyrokowania organ pozostawał w bezczynności.
Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. II OSK 2737/20, które zapadło w niniejszej sprawie (NSA uchylił postanowienie WSA w Krakowie z dnia 14 lutego 2020 r. sygn. IISAB/Kr 471/19 o odrzuceniu skargi):
Regulacja w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ustanawia współdziałanie organów administracji publicznej. Według art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych: "Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą". Współdziałanie następuje w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego w formie postanowienia na które przysługuje zażalenie (art. 106 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Pogląd ten Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, a także jest nim związany po myśli art. 190 p.p.s.a., natomiast organy są nim związane także po myśli art. 170 p.p.s.a. (orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.)
Jeżeli zatem organ pozostawał w przekonaniu, że brak jest podstaw do wydania uzgodnienia, to powinien odmowę sformalizować poprzez wydanie odpowiedniego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ w pkt. I wyroku do załatwienia wniosku skarżącej poprzez wydanie aktu lub podjęcia czynności, na zasadzie art. 149 § 1 pkt. 1p.p.s.a.
Sąd w pkt. II wyroku na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzekając w ten sposób Sąd wziął pod uwagę w pierwszej kolejności długotrwałość bezczynności, która trwa nieprzerwanie od 11 czerwca 2019 r. czyli około 17 miesięcy. Po wtóre natomiast Sąd wziął pod uwagę sposób postępowania organu.
Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ uporczywie kieruje do wnioskodawcy pisma jednakowej treści, wskazując że do dokonania uzgodnienia konieczne jest podpisanie aneksu, a jednocześnie aneksu tego nie przedstawia, zarzucając dodatkowo skarżącej "złą wolę i bierność". Zdaniem Sądu jest wręcz odwrotnie. To Gmina Miejska K. – Zarząd Dróg Miasta K. nie wie jak ów aneks sformułować i jakie postanowienia w nim zawrzeć, zatem nie przedstawia żadnej jego propozycji stronie skarżącej. Skoro zaś odsyła stronę skarżącą po uzgodnienia treści aneksu do Zarządu Transportu Publicznego, to prawdopodobnie nie jest również w stanie uzgodnić jego treści we własnym zakresie – pomiędzy jednostkami miejskimi. Wszystko to nie oznacza jednak, że skutki własnego bezwładu decyzyjnego organ ma prawo przenosić na inwestora – stronę skarżąca, która z własnych środków pragnie jedynie przebudować drogę publiczną, aby móc zrealizować własną inwestycję.
O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1546 z późn. zm.).