Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 marca 2023 r. J. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie:
1/ 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2/ art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium jest udostępniana na wniosek poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
W uzasadnieniu skarżący podał, że za pomocą platformy epuap 18 lutego 2023 r. złożył do Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie wniosek dotyczący przesłania informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w związku z organizacją ruchu na ul. [...] oraz [...] w okresie od 13 sierpnia 2022 r., a także dokumentów otrzymanych, wytworzonych oraz zaplanowanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. Skarżący wskazał, że do dnia złożenia skargi organ nie przesłał żądanych informacji, ani też nie załatwił wniosku w jakikolwiek inny sposób. W konkluzji wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w sprawie nie było prowadzone żadne postepowanie z uwagi na to, że do organu nie wpłynął wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie zaś do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 K.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy.
Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., i po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku był Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Nie było też w sprawie kwestionowane, jak również wątpliwości w tym zakresie nie powziął Sąd, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art.
6. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W świetle dotychczasowych rozważań Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji w Tarnowie powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Stosownie do przepisów tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W niniejszej sprawie należało ustalić, czy organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji od momentu przesłania mu przez skarżącego drogą elektroniczną wniosku w dniu 18 lutego 2023 r. Organ w odpowiedzi na skargę stwierdził bowiem, że wniosku nie otrzymał. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest zatem odpowiedź na pytanie, czy strona skarżąca wystąpiła skutecznie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez, a wobec tego organ pozostaje w bezczynności, czy też - jak twierdzi organ - skoro wniosek do niego nie dotarł (lub organ go po prostu nie posiada), to nie pozostaje on w bezczynności.
Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego został przesłany pocztą elektroniczną (e-mailem) w dniu 18 lutego 2023 r. za pomocą platformy epuap. Do akt sprawy przedłożono wydruk z poczty elektronicznej skarżącego potwierdzający wskazaną wysyłkę wraz z informacją o dostarczeniu korespondencji (k. 24 akt sądowych). Organ natomiast wskazał, że do organu nie wpłynął żaden wniosek o udostępnienie informacji publicznej opatrzony datą 18 lutego 2023 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono wydruk ze składu ESP organu. Jak jednak wynika z instrukcji administratora konta podmiotu publicznego (dostępne w internecie na stronach rządowych) skrzynka służy do przechowywania i przesyłania dokumentów na ePUAP. Składa się ze składu oraz skrytki. Skład służy do przechowywania dokumentów, a skrytka do przesyłania pism pomiędzy nadawcą i adresatem (skrytka to inaczej adres elektroniczny ePUAP). Organ jednakże nie przedłożył wydruków ze skrytki.
Z instrukcji wynika, że pisma wysyłane za pomocą usługi centralnej, takiej jak pismo ogólne do podmiotu publicznego, trafiają na skrzynkę ESP. Do składu może być przypisana jedna lub kilka skrytek. Można również przekierować kilka skrytek na jeden skład. Dodatkowo dla jednej skrytki można przypisać kilka adresów skrytek.
W tym miejscu należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza koniecznością utrwalenia go w formie pisemnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 283/17, z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2154/16, i z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08).
Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym, może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek został skierowany do określonego adresata. Uznanie, że sama deklaracja adresata wniosku, iż wniosku nie otrzymał, wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby obywatela, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej (od organu) sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa. (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17). Podkreślenia wymaga również, że wnioskodawca (w procedurze dostępu do informacji publicznej) nie jest zobligowany do uzyskania informacji, czy wniosek został przez organ odebrany. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie.
Organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15).
Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że z orzecznictwa sądowego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18 i z dnia 31 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17).
W procesie wykładni i stosowania przepisów u.d.i.p. nie można pominąć celu samej regulacji. Ta zapewniać ma możliwie szeroki i odformalizowany dostęp do danych publicznych, także w zakresie trybu składania wniosku. Dokonując porównania regulacji k.p.a i u.d.i.p., przyjąć należy, że ustawodawca w sposób celowy zróżnicował w obu ustawach tryb inicjowania postepowania. Nie można zatem przyjąć, że droga korespondencji mailowej, choć dopuszczalna na gruncie u.d.i.p., równocześnie nie zapewnia wnioskodawcy żadnej gwarancji skuteczności wniesionego tą drogą wniosku.
Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. W szczególności do obowiązków tych organów należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez niego adres podań (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów, czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej,) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów obywateli (tak NSA w postanowieniu z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15 i wyroku z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14).
W ocenie Sądu, jeżeli organ posługuje się konkretnym adresem poczty elektronicznej, to wszelkie konsekwencje nieprawidłowości w funkcjonowaniu poczty elektronicznej obciążają ten podmiot. Jak już wyżej wskazano to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zorganizowania komunikacji elektronicznej z obywatelami w taki sposób, aby umożliwić im pewny i bezproblemowy kontakt z organem. Skoro zatem skarżący wysłał wniosek prawidłowo na adres podany w Biuletynie Informacji Publicznej,, to organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p.
Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy do dnia wniesienia skargi skarżący nie uzyskał żądanych informacji. Także w toku postępowania organ nie udzielił żądanych informacji stronie skarżącej.
W związku z powyższym Sąd, na postawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni (pkt I wyroku). Przy czym podkreślić należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie u.d.i.p., nakazanie adresatowi w jaki sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1111/18).
Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a P.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ negował w niniejszej sprawie fakt otrzymania wniosku. Przyjąć należy zatem, że organ nie był świadomy jego otrzymania, lub kwestii tej nie prawidłowo nie zweryfikował. Powyższe skutkowało brakiem odpowiedzi. Bezczynność organu nie była zatem powiązana ze świadomym lekceważeniem opartych na prawie obowiązków lub jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa.
W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.