Uzasadnienie
J. M. w dniu 16 marca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Powiatu Brzeskiego w zakresie rozpoznania jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 lutego 2022 r. Organowi zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "UDIP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 17 lutego 2022 r. dotyczącego udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1444K,
- 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że za pomocą platformy epuap 17 lutego 2022 r. złożył do Starostwa Powiatowego w Brzesku wniosek o udostępnienie w formie elektronicznej, za pośrednictwem platformy epuap projektu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1444K.
W terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 UDIP, jak i do dnia sporządzenia skargi Starosta Powiatu Brzeskiego nie udostępnił mi informacji, o którą wnioskowałem.
Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP, po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 3 marca 2022 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że projekt organizacji ruchu stanowi informacją publiczną, a nawet jest akademickim przykładem takiej informacji, istotnej dla większości obywateli poruszających się po drogach. Bezsporne jest również to, że z mocy przepisów starosta powiatu jest zobowiązany do gromadzenia tego typu informacji, a co za tym idzie do ich udostępniania w systemie BIP lub na wniosek w sposób i w formie wskazanej przez wnioskodawcę.
W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazano, że w dniu 17 lutego 2022 r. (czwartek) do Starostwa Powiatowego w Brzesku wpłynął wniosek Pana J. M. o przesłanie elektronicznej wersji projekty organizacji ruchu dla drogi 1444K.
Z uwagi na to, że Starostwo Powiatowe w Brzesku nie posiada żądanego dokumentu, wniosek został zadekretowany na Zarząd Dróg Powiatowych w Brzesku jednostka organizacyjna Powiatu Brzeskiego). W dniu 21 lutego 2022 r. (poniedziałek) wniosek ten został odebrany przez Zarząd Dróg Powiatowych w Brzesku, celem załatwienia.
Pismem z dnia 18 marca 2022 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Brzesku udostępnił wnioskodawcy żądany dokument przesyłając go, zgodnie z wnioskiem, na skrzynkę ePUAP wnioskodawcy.
W dniu 16 marca 2022 r. J. M. złożył skargę na bezczynność Starosty Brzeskiego, wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie organu skarga jest całkowicie pozbawiona podstaw i nie może zasługiwać na uwzględnienie. Starosta Brzeski nie dysponuje projektami organizacji ruchu, z tego względu niezwłocznie przekazał wniosek do załatwienia zgodnie z właściwością do Zarządu Dróg Powiatowych w Brzesku, a ten z kolei udzielił odpowiedzi zgodnie z wnioskiem.
Nie można zatem w przedmiotowej sprawie mówić o jakiejkolwiek bezczynności Starosty Brzeskiego. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, będące w posiadaniu takich informacji. W związku z tym, że Starostwo Powiatowe nie jest w posiadaniu żądanych przez Skarżącego informacji, nie mogło ich udostępnić.
Należy ponadto zauważyć, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70). Zarzucenie organowi bezczynności jest możliwe zatem tylko wtedy, gdy organ ten nie wykonał czynności, mimo. że był do tego zobowiązany na podstawie przepisu prawa.
Tymczasem, w przedmiotowej sprawie organ przekazał wniosek podmiotowi właściwemu do załatwienia tj. Zarządowi Dróg Powiatowych, a zatem w chwili złożenia skargi Starosta Brzeski nie pozostawał w bezczynności.
Zauważono, że w dniu 18 marca 2022 r. Zarząd Dróg Powiatowych w Brzesku udostępnił Skarżącemu żądany przez niego dokument, zatem postępowanie zainicjowane skargą jest bezprzedmiotowe.
W piśmie z dnia 19 maja 2022 r. skarżący potwierdził, że po wniesieniu skargi otrzymał żądaną przez siebie informację.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325.) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skuteczne złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej inicjuje postępowanie, w ramach którego organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ocenić charakter żądanej informacji pod kątem uznania jej za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie uznania żądanej informacji za publiczną, informację tę udostępnić bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.ip. – z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2), lub w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.ip. decyzję o odmowie jej udostępnienia, bądź też – w razie uznania, że żądana informacja nie spełnia kryteriów informacji publicznej, lub, że jest ona dostępna w innym trybie (art. 1 ust. 2), powiadomić wnioskodawcę, że w przypadku jego żądania przepisy u.d.ip. nie znajdują zastosowania.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów k.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji (art. 16 u.d.ip.). We wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest natomiast postępowaniem odformalizowanym, a przepisy u.d.i.p. nie wskazują jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może więc przybrać każdą formę, o ile wynika z niego w sposób jasny, co jest przedmiotem wniosku. Wobec braku jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o istocie takiego wniosku rozstrzygać winna jego treść. W żaden sposób nie dyskwalifikuje natomiast kwalifikacji wniosku, jako wniosku o udostępnienie informacji publicznej, brak wskazania, że wniosek skierowany został w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16, CBOSA).
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został przez skarżącego do Starosty Brzeskiego. Nie ulega wątpliwości, że Starosta Brzeski – jako organ władzy publicznej – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.ip.), a objętą wnioskiem z dnia 17 lutego 2022 r. informację dotyczącą udostępnienia w formie elektronicznej projektu organizacji ruchu na drodze powiatowej nr 1444K - należy uznać za informację publiczną. Sprawę z zakresu organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, należy kwalifikować jako sprawę z zakresu informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego, komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. II SAB/Rz 34/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 września 2021 r., sygn. II SAB/Kr 114/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/21, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 listopada 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/21, wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2022 r., II SAB/Kr 215/21).
Okoliczność ta była bezsporna, bowiem organ jej nie kwestionował. Uchybienie obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakreślonym przez ustawę 14-dniowym terminie organ tłumaczył tym, że wniosek został zadekretowany na Zarząd Dróg Powiatowych w Brzesku i załatwiony 18 marca 2022 r. Odpowiedz na wniosek udzielono 18 marca 2022 r. Należało zatem uznać, że w tej dacie stan bezczynności organu ustał. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odpowiedź ta jest kompletna i stanowi prawidłowe załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Starostę Brzeskiego do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Skarga na bezczynność została wniesiona 16 marca 2022 r to jest 13 dni po upływie określonego przepisami terminu na udzielenie odpowiedzi. Po wniesieniu skargi wniosek został natychmiast załatwiony. Zważywszy na tak niewielkie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek, należało uznać, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. W wyroku z dnia z dnia 10 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1973/21 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter szczególnie kwalifikowany.
O kosztach orzeczono, jak w pkt III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zasądzając kwotę 100 zł, uiszczoną przez skarżącego tytułem wpisu od skargi.