Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 lutego 2021 r. R.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłość M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego Miasta T. z dnia 22 stycznia 2019 r. nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu rozbiórki budynku handlowego wraz ze zjazdem i miejscami parkingowymi na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] w T..
W uzasadnieniu wskazano, że PINB Miasta T. w dniu 22 stycznia 2019 r. wydał decyzję. Od tej decyzji skarżący wniósł odwołanie z dnia 16 lutego 2019 r. W piśmie z dnia 27 lutego 2019 r. PINB Miasta T. poinformował, że przesyła akta sprawy z tym odwołaniem. Od tej pory występuje bardzo długi okres bezczynności. Żaden organ, a zwłaszcza M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie informuje skarżącego, kiedy sprawa będzie rozstrzygnięta, nie informuje również o przyczynach przedłużania się postępowania. Pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. skarżący wystosował ponaglenie do organu wyższego stopnia. Dopiero wówczas nastąpiła reakcja MWINB, który wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2021 r.
W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie rażącej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej.
W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 27 lutego 2019 r. PINB Miasta T. przesłał do MWINB w K. odwołanie E.T. i R.T. od decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. W pierwszej kolejności dokonano wstępnej analizy akt pod względem dopuszczalności i terminowości wniesienia środka zaskarżenia. W toku postepowania odwoławczego zawiadomieniem z dnia 1 lutego 2021 r. MWINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2021 r. Dnia 9 marca 2021 r. MWINB w K. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję PINB Miasta T. z dnia 22 stycznia 2019 r. Tym samym organ zakończył postępowanie odwoławcze.
Organ podkreślił również, że obecnie rozpatrywana jest znaczna liczba postępowań administracyjnych, wobec czego w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia. Niniejsza sprawa nie została rozpoznana w terminie o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. ze względu na jej charakter w połączeniu z ograniczeniami w pracy organu wynikającymi z istniejącej sytuacji epidemiologicznej. Organ wskazał również na bardzo trudną sytuację kadrową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Skargi w tym przedmiocie mogą wówczas być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym co w realiach sprawy miało miejsce zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Na wstępie należy jeszcze podkreślić, że w myśl art. 53 § 2b P.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym ponaglenie, dla swej skuteczności, musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (zob. w tej materii uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r.; sygn. akt II OPS 5/19). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie, co więcej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 19 lutego 2021 r. nr [...] stwierdził, że MWINB w K. dopuścił się bezczynności, natomiast nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że zarzuca ona obie postaci opieszałości organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy – czyli bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanych stanów, należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 P.p.s.a., to jest skarg na: bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 K.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 K.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 K.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a od sierpnia 2015 r. – także pkt 9) oraz art. 149 P.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie.
Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. w tej materii wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r.; sygn. akt II OSK 1031/12). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2).
Mając na względzie powyższe rozróżnienie Sąd uznał, że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w realiach rozpatrywanej sprawy dopuścił się zarówno bezczynności jak też przewlekłości w rozpoznaniu odwołania skarżącego, a naruszenia te miały charakter rażący w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.
Zgodnie z art. 12 K.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przy czym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z art. 36 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Na tym tle normatywnym w pierwszej kolejności należało ocenić kwestię zarzucanej organowi bezczynności, to jest kwestię dochowania przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie terminu przedłużonego z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a. Z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie wynika, że pismem z dnia 27 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta T. przekazał MWIN w K. odwołanie skarżącego od decyzji z dnia 22 stycznia 2019 r. Następnie pismem z dnia 21 stycznia 2021 r. skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ. Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 K.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2021 r. Dopiero w dniu 9 marca 2021 r. MWINB w K. wydał decyzję nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.
W przedmiotowej sprawie Sąd uwzględnił nadto, że w toku postępowania toczącego się przed organem ogłoszono stan zagrożenia epidemiologicznego, a następnie stan epidemii. Powyższa okoliczność nie była jednak ani pierwotną, ani główną przyczyną pozostawania przez organ w bezczynności. Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, ze zm.; powoływanej dalej w skrócie jako "ustawa o COVID") – dodanym z dniem 31 marca 2020 r. – w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego, wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 433), obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od 14 marca 2020 r. do 20 marca 2020 r., natomiast stan epidemii – wprowadzony rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 490) – trwa od 20 marca 2020 r. W art. 15zzs ust. 10 ustawy o COVID wskazano, że w okresie zawieszenia m.in. terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy nie stosuje się (pkt 1) oraz że organom prowadzącym postepowanie nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2).
Przywołany art. 15zzs ustawy o COVID został uchylony przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875; w skrócie "zm.u.COVID"), z dniem 16 maja 2020 r. (art. 76 zm.u.COVID), z tym że na mocy regulacji przejściowej art. 68 ust. 7 zm.u.COVID terminy w postępowaniach w art. 15zzs ustawy o COVID wymienionych, które uległy zawieszeniu, zaczęły biec dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (które nastąpiło 16 maja 2020 r.), czyli od 24 maja 2020 r.
W ocenie Sądu w świetle cytowanych regulacji ustawy o COVID i ustawy zmieniającej w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ dopuścił się bezczynności. Należy bowiem mieć na względzie, że przedmiotowa sprawa trwała od dnia 27 lutego 2019 r. do 9 marca 2021 r. Zatem rozpoczęła się przed wprowadzeniem stanu epidemii, a trwała długo po tym jak terminy procesowe rozpoczęły biec na nowo.
Przechodząc do oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanej przewlekłości, Sąd uznał, że w skardze zasadnie wywiedziono, iż M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prowadził postępowanie przewlekle. Postępowania nie cechowała bowiem wymagana dynamika, a czynności organu w jego ramach nie były należycie skoncentrowane. Jak wynika z akt administracyjnych przekazanych Sądowi organ w okresie od dnia otrzymania odwołania skarżącego do czasu otrzymania ponaglenia w sprawie (nie podjął (a przynajmniej nie utrwalił w aktach) żadnej czynności wyjaśniającej w sprawie, w tym nie zweryfikował ostatecznie odwołania pod względem formalnym. Dopiero w dniu 1 lutego 2021 r. organ powiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia 15 maja 2021 r. Analizując zasadność złożonej skargi, w części dotyczącej zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd miał w szczególności na uwadze, że przerwy pomiędzy poszczególnymi czynnościami procesowymi sięgnęły prawie roku.
Powyższe zestawienie okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy i ich analiza pokazują, że organ podejmował pierwsze czynności w sprawie zasadniczo dopiero po działaniach strony skarżącej mających na celu wyegzekwowanie szybkości postępowania – co w świetle orzecznictwa już pozwala uznać, że kontrolowane postępowania było prowadzone z naruszeniem przepisów prawa (zob. w tej materii m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r.; sygn. akt II OSK 1659/18). W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, to jest sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy.
Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego sprawy należy więc stwierdzić, że skarżone postępowanie prowadzone było dłużej, niż było to rzeczywiście obiektywnie niezbędne.
W związku z powyższym Sąd uznał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., że M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały charakter rażącego naruszenia prawa (punkt II sentencji wyroku).
Biorąc pod uwagę, że stwierdzony stan bezczynności i przewlekłości ustał w związku z wydaniem w dniu 9 marca 2021 r. decyzji w sprawie, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. umorzył postępowanie sądowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (punkt I sentencji wyroku). Nie zwalniało to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi, przewidzianych w art. 149 P.p.s.a., a w szczególności od orzekania w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (o czym była mowa wyżej) oraz w kwestii oceny charakteru stwierdzonej bezczynności i opieszałości: rażącego albo nierażącego.
"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego Sąd uznał, stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., że stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku).
Mając na uwadze powyższe okoliczności, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 P.p.s.a. kompetencji ("sąd może) i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł (punkt III sentencji wyroku). Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie pierwszej w sprawie czynności, a dalej na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.
Ustalając wysokość sumy pieniężnej należnej skarżącemu od organu w wysokości 500 zł Sąd ocenił, że będzie ona adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego).
Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt IV sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.