Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenie O. w J. (dalej: skarżący) jest bezczynność Wójta Gminy Spytkowice w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W stanie faktycznym sprawy skarżący wniósł 14 lutego 2022 r. drogą mailową wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat sposobu i skutków wykonywania zadania: opieka nad bezdomnymi zwierzętami i ich wyłapywanie, przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt, tj.:
- 1. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2021 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń wyłapywania/odławiania bezdomnych zwierząt?
- 2. z kim (imię, nazwisko lub nazwa, adres) gmina miała obowiązujące w 2021 r. umowy albo komu (imię, nazwisko lub nazwa, adres) udzielała doraźnych zleceń zapewniania opieki bezdomnym zwierzętom?
- 3. ilu bezdomnym zwierzętom (z podziałem na psy i koty) zapewniono opiekę na koszt gminy w 2021 r.? (nie licząc zwierząt, którymi zajęto się w latach poprzednich)
- 4. jaki był w 2021 r. koszt realizacji całego zadania przewidzianego ustawą o ochronie zwierząt (wyłapywanie/odławianie, opieka, usługi weterynaryjne, dokarmianie, inne)?
- 5. ponadto prosimy o udostępnienie treści i postaci umowy/umów (wraz z załącznikami) o zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom w 2021 r.
W piśmie z 28 lutego 2022 r. organ wezwał skarżącego o uzupełnienie podania poprzez przedłożenie odpisu z KRS, wskazania organu gminy, do którego zwraca się wnioskodawca oraz o nadanie podaniu jednej z form przewidzianych w art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odpowiedzi skarżący zakwestionował żądania organu, wskazując, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, a oczywistym jest, że podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku dotyczącego zadania gminnego jest organ wykonawczy gminy, tj. wójt. W pismach z 23 marca 2022 r., 25 kwietnia 2022 r., 29 maja 2022 r. skarżący ponaglał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek.
Pismem z 6 marca 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z 14 lutego 2022 r. Skarżący zawnioskował o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący podkreślił, że od 14 lat uczestniczy w badaniu problemu bezdomności zwierząt w wymiarze publicznym. Pomimo złożenia wniosku, do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia i terminie, w jakim udostępni informację, nie doręczono także postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji, ani decyzji odmownej. Skarżący dodał, że w latach 2014-2020 organ bez problemu odpowiadał na analogiczne pytania, na dowód czego załączono do skargi dokumentację. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący podkreślił, że obstrukcja organu ma charakter wyjątkowy, a skarżący zbiera informacje od wszystkich 2 477 gmin i brak każdej informacji fałszuje wyniki monitoringu, który prowadzi skarżący.
Po wniesieniu skargi, organ wystosował do skarżącego pismo z 29 marca 2023 r., w którym zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania z aktami oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w sprawie trwa postępowanie administracyjne w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W postępowaniu bierze udział również inna strona, tj. osoba, której dane miałyby zostać ujawnione. Postępowanie – głównie na skutek ustawicznego składania przez skarżącą kolejnych pism i wniosków – jest nadal w toku. Ma ono charakter prejudycjalny w stosunku do żądania udostępnienia informacji publicznej. Dopóki nie zostanie prawomocnie ukończone, wszelkie ponaglenia skarżącej, a nawet złożenie przez nią skargi, można potraktować w kategoriach nadużycia prawa podmiotowego, czy też usiłowania zmuszenia funkcjonariusza do określonego działania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259; dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a).
W myśl art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie ma charakter oczywisty. Bezsporne jest, że organ otrzymał wniosek skarżącego z 14 lutego 2023 r., bowiem w piśmie z 28 lutego 2023 r. organ nawiązał bezpośrednio do tegoż wniosku. Od dnia otrzymania wniosku do dnia złożenia skargi, czyli przez ponad rok, organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek, nie skorzystał z instytucji powiadomienia o powodach opóźnienia przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., nie wydał również decyzji o odmowie udostępnienia informacji, nie załatwił sprawy innym pismem. Dopiero po wniesieniu skargi organ wystosował do skarżącego pismo, jakoby w sprawie zakończył postępowanie dowodowe – jak stwierdził w odpowiedzi na skargę organ – w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji. Trudno jednak nie zauważyć, że w przedmiotowym przypadku żadne postępowanie nie zostało wszczęte, bowiem znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy zawiadomienie z 29 marca 2023 r. jest jedynym pismem sugerującym, że organ podejmował w kierunku wydania decyzji jakiekolwiek czynności.
Co więcej, w orzecznictwie podnosi się, że termin do załatwienia sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wynosi 14 dni od dnia doręczenia adresatowi wniosku, przy czym dzień, w którym wniosek wpłynął lub został osobiście złożony, nie jest wliczany do 14-dniowego terminu, przewidzianego dla udzielenia informacji. Termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 242/14, wyrok WSA w Warszawie z 16 września 2022 r. sygn. II SAB/Wa 162/22).
W przypadku potrzeby wydania przez podmiot zobowiązany decyzji odmownej, przewidzianej w art. 16 u.d.i.p., nie jest uprawnione twierdzenie, że po wyczerpaniu terminów, o których mowa w art. 13 u.d.i.p., rozpoczynają swój bieg terminy do wydania decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, do których wprost odsyła art. 16 u.d.i.p. Takie rozumowanie prowadziłby do nieuzasadnionego przedłużenia załatwienia sprawy o udostępnienie informacji publicznej, dla której rozpatrzenia ustawodawca określił znacznie krótsze terminy niż w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Z powyższych względów uzasadnione było stwierdzenie przez Sąd zaistniałej bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.
Stwierdzoną bezczynność należało zakwalifikować jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). Dla dokonanej przez Sąd oceny charakteru bezczynności organu znaczenie miało, że przez ponad rok organ nie podejmował żadnych czynności w realizacji wniosku skarżącego, zignorował cztery wystąpienia skarżącego domagające się podjęcia działań, zaś po wniesieniu skargi sugerował, że prowadzone jest postępowanie, w sytuacji gdy organ nie wydał postanowienia o wszczęciu postępowania.
Oceny Sądu nie mógł zmienić argument, że postępowanie jest nadal w toku głównie na skutek ustawicznego składania kolejnych pism i wniosków przez skarżącego. Trzeba mieć bowiem na względzie, że w istocie żądanie skarżącego było jedno, wyrażone w piśmie z 14 lutego 2022 r., zaś kolejne pisma miały charakter ponaglający, spowodowany opieszałością organu. Nie sposób zatem stwierdzić, że to skarżący przyczynił się do stwierdzonej bezczynności.
Wobec stwierdzonej bezczynności należało zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, o czym Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku. Zakreślając organowi termin, w jakim ma on wydać akt lub podjąć czynność w sprawie załatwienia wniosku skarżącego, Sąd wskazał, że ma to nastąpić w ciągu 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku. Okres ten Sąd uznał za odpowiedni, bowiem wprost nawiązuje on do terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odniesieniu do wniosku o przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uznał, że czas bezpodstawnego oczekiwania przez skarżącego na działania organu i wielokrotne lekceważenie wystąpień skarżącego przez organ stanowi uzasadniony powód do przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Sąd uznał, że kwota 300 zł pozwoli na skompensowanie uciążliwości związanych brakiem odpowiedniej reakcji organu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Powyższe pozwoli na ziszczenie się zarówno funkcji prewencyjnej, represyjnej, jak i kompensacyjnej instytucji sumy pieniężnej z art. 149 § 2 P.p.s.a., w tym także z pewnością da skarżącemu większą satysfakcję z uwzględnienia skargi.
O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku, działając na postawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty postepowania składa się kwota 100 zł uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego