Uzasadnienie
Ł. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego mailem w dniu 30 grudnia 2020 r., w którym skarżący zwrócił się do Wojewody z następującymi pytaniami:
"Czy w 2017 roku w MUW pracowała osoba o imieniu R.?
Czy w 2017 roku jakikolwiek R. zatrudniony w MUW otrzymał podwyżkę? A jeśli tak, to z jakiej przyczyny i w jakiej wysokości?
Czy w 2017 roku w MUW pracowała osoba o imieniu M.?
Czy w 2017 roku jakikolwiek M. zatrudniony w MUW otrzymał podwyżkę? A jeśli tak, to z jakiej przyczyny i w jakiej wysokości?
Ile pracowników o imieniu A. i nazwisku rozpoczynającym są na litery: S, Sz lub Ś pracowało w MUW w 2019 roku?"
W przesłanym drogą elektroniczną piśmie z 13 stycznia 2021 r. Wojewoda wskazał, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ze względu na skomplikowany charakter sprawy i wątpliwości o charakterze prawnym, co do możliwości udostępnienia objętej wnioskiem informacji. Poinformował, że udzieli odpowiedzi w terminie do 28 lutego 2021 r.
Wskazano również, że dla prawidłowego załatwienia sprawy przede wszystkim konieczne jest ustalenie, czy wniosek pochodzi od obywatela Ł. M., czy też pochodzi od prasy. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie u.d.i.p., co wynika z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. 2018 r., poz. 1914). W związku z tym wezwano wnioskodawcę, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma, o stosowne udokumentowanie działania w imieniu prasy.
W odpowiedzi mailowej z 13 stycznia 2021 r. skarżący wyjaśnił, że mail został wysłany z adresu firmowego, należącego do portalu [...] Wskazał, że od lat wysyła zapytania jako dziennikarz i nic się w tej kwestii nie zmienia, a nadto, że zapytanie wysłał na adres biura prasowego. W razie wątpliwości zwrócił się o odpowiedź jako dziennikarzowi oraz obywatelowi na podane adresy mailowe.
W piśmie z 26 lutego 2021 r. Wojewoda, uznając, że wniosek pochodzi od obywatela Ł. M., poinformował, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.
Żądana informacja o pracownikach [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. o imieniu R., M. i A. nie jest informacją publiczną - nie jest informacją o działalności organu i realizacji zadań publicznych przez ten podmiot. Imię lub pierwsze litery nazwiska pracownika nie mają najmniejszego wpływu na sposób wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania decyzji przez Wojewodę.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał znaczenie pojęcia "informacji publicznej". Na przykład w wyroku z dnia 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 1586/16, Sąd ten wskazał; "Wykładnia prokonstytucyjna pojęcia "informacji publicznej" użytego w licznych przepisach u.d.i.p., w tym zwłaszcza w art. 1 ust. 1, art. 4, art. 5 i art. 6 tej ustawy, prowadzi więc do wniosku, że informacją o sprawie publicznej Jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów.". Zaś w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 7/13, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił: "Określenie "zasada" oznacza tezę, w treści której zawarte Jest prawo rządzące Jakimiś procesami, regułę dającą się ująć w sposób sformalizowany i określającą działanie mające zastosowanie w określonej dziedzinie. Jeśli zatem mowa o zasadach funkcjonowania podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, należy przez to rozumieć kwestie natury ogólnej dotyczące sposobu wykonywania zadań publicznych, załatwiania spraw i podejmowania przez taki podmiot decyzji."
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art.
- 4. ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a w związku z tym wniósł o:
- 1. zobowiązanie Wojewody w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku;
- 2. stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności;
- 3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 4. zasądzenie od organu - Wojewody na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł;
- 5. nałożenie na Organ grzywny w wysokości [...] zł,
- 6. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa — według norm przepisanych.
Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody. Jak to wskazał np. WSA w Opolu, "w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem dążenie do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej" (wyrok WSA w Opolu z dnia 16 lutego 2021 r., II SAB/Op 60/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Skarżący podkreślił, że zapytał tylko o te dane, które są mu potrzebne do weryfikacji informacji uzyskanych z innych źródeł, a dotyczących funkcjonowania [...] Urzędu Wojewódzkiego. Tym samym skarżący wykazał się daleko idącą wstrzemięźliwością w tym zakresie, nie domagając się nazwisk ww. osób ani innych danych pozwalających na łatwą identyfikację tych osób.
Wskazał również, że w przypadku wyspecjalizowanego organu, mającego regularnie do czynienia z tematyką dostępu do informacji publicznej, będącego również organem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, nie sposób przyjąć by organ taki miał jakikolwiek kłopot z prawidłowym zdekodowaniem pojęcia informacji publicznej. W ocenie skarżącego postawa organu, który próbuje wykazać, iż dane personalne pracowników nie stanowią informacji publicznej, kwalifikuje się do uznania jej za rażąco naruszającą normy prawne. Wnioskowane nałożenie na organ grzywny powinno odnieść skutek prewencyjny i zapobiec tego typu sytuacjom w przyszłości, zwłaszcza że jest to kolejny przypadek odmowy udostępnienia informacji skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, tj. że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Wnioskodawca został poinformowany o odmowie udostępnienia informacji z tego tytułu w formie pisemnej, w związku z czym brak jest podstaw do przyjęcia, że po stronie organu istnieje stan bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 230 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W związku z tym, że skarga dotyczy wniosku sformułowanego jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, należy ponadto wskazać, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi;
- 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę.
Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ww. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Określa ona m.in. podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1), jak też określa katalog informacji (otwarty) mieszczących się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej (art. 6 ust. 1).
Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p.).
Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy podmiot, do którego skierowano wniosek, nie podejmuje w terminie wskazanym u.d.i.p. właściwych czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, albo nie informuje wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, albo też, że żądanej informacji publicznej nie posiada lub nie udziela informacji, o której mowa w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.
W okolicznościach sprawy kluczowa jest ocena dokonanej przez organ kwalifikacji wniosku Ł. M., jako żądania, które nie dotyczy informacji publicznej. Sąd tę kwalifikację podziela. Podkreślić wypada, że wnioskodawca żądał od Wojewody podania, czy w [...] Urzędzie Wojewódzkim zatrudnione były w 2017 r. osoby o imionach R. i M., a także podania ilości osób zatrudnionych w 2019 r. noszących imię A. oraz nazwisko rozpoczynające się od podanych przez wnioskodawcę liter. Tak sformułowanego wniosku, nawet jeśli nawiązuje do wynagrodzeń wypłacanych pracownikom urzędu, nie można uznać za wniosek dotyczący informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Domaganie się informacji o tym, czy w urzędzie zatrudnione były osoby noszące określone imiona, jak też o ilości osób noszących określone imię oraz nazwisko rozpoczynające się określoną literą, nie ma żadnego związku z działalnością Wojewody jako organu władzy publicznej, a tylko takiej informacji można domagać się z powołaniem na prawo do informacji publicznej, w trybie u.d.i.p.
Skoro wniosek nie dotyczył udostępnienia danych będących informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., ustawa ta w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania, a w konsekwencji również skarga na bezczynność organu w przedmiocie nieudostępnienia informacji, która nie jest informacją publiczną, podlega odrzuceniu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia, za podstawę przyjmując art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.