Uzasadnienie
M.J. w dniu 22 marca 2016 r. (data nadania przesyłki poleconej) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. skargę na bezczynność tego organu w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 23.04.2001 r. sygn. akt [...] decyzja nr [...] w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt n OSK 2455/11, dalej w zw. z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 726/11. Skarżący wniósł:
- 1. o stwierdzenie bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.,
- 2. w przypadku uwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie skargi - o wyczerpanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszystkich kompetencji wynikających z ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2015 poz. 658),
- 3. o zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi M.J. podniósł, że od daty złożenia jego wniosku upłynęło już przeszło 9 lat. Od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 726/11 również upłynęło już kilka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. natomiast po dzień dzisiejszy w całości lekceważy, a nawet drwi sobie z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie, nie wydało też żadnej decyzji ani postanowienia. Co więcej, nie poinformowało nawet skarżącego o tym, czy w ogóle zamierza podjąć jakiekolwiek czynności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania sądowego względnie o oddalenie skargi. Wyjaśniło, że opóźnienie w wydaniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza Miasta L. z dnia 23 kwietnia 2001 r. (znak: [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki nr [...] przy ul. [...] w L., zostało spowodowane okolicznościami niezależnymi od niego. Uwzględnienie w ramach ponownie rozpatrywanej sprawy stwierdzenia nieważności ww. decyzji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 726/11 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2455/11, wymagało w pierwszej kolejności pozyskania dokumentów urzędowych w postaci wypisów z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej, co miało na celu ustalenie stanu prawnego nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania inwestycji objętej inkryminowaną decyzją.
Kolegium wskazuje przy tym, że starania o uzyskanie wskazanych dokumentów podjęto niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy z Sądu, tj. już w lipcu 2013 r. wystąpiono w tej sprawie do Starosty L. Opieszałość Starosty w wydaniu przedmiotowych dokumentów spowodowała jednak, że ostatecznie zostały one pozyskane dopiero w kwietniu 2016
Kolegium wskazało jednocześnie, że pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. zawiadomiło wnioskodawców oraz strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji oraz poinformowało o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni od otrzymania pisma. Z uwagi na to, że termin procesowy wyznaczony przedmiotowym zawiadomieniem na dzień przekazania skargi M.J. jeszcze nie upłynął, Kolegium nie mogło wydać decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Organ zapowiedział, że decyzja rozstrzygająca sprawę zostanie wydana niezwłocznie po upływie terminu wyznaczonego stronom w trybie art. 10 § K.p.a. o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zostanie poinformowany odrębną korespondencją.
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Stosownie do art. Art.
37. § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (§1).
Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2).
Pismo skarżącego z dnia 30 grudnia 2013 r., (które pozostało bez żadnej reakcji organu) było w istocie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną, bowiem wymogi przewidziane przez przepisy prawa zostały wyczerpane.
W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
W orzecznictwie sądowo - administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu (bądź nie działanie - bezczynność) następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną. Ocena czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym, powinna być dokonana w zgodzie z zasadą szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 1 k.p.a. Bezczynność w stopniu rażącym wystąpi, jeżeli brak czynności organu w sprawie jest oczywiście widoczny i pozbawiony jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Stosownie do art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.
Sekwencja czynności w sprawie podlegającej badaniu przedstawia się w sposób następujący:
Dnia 26 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwraca akta administracyjne do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. po rozpoznaniu sprawy. W prawomocnym wyroku z dnia 4 lipca 2011 r II SA/Kr 726/11 uchylającym zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję tego samego organu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza konieczność wyjaśnienia i prawidłowego ustalenia kwestii własnościowych nieruchomości tak by możliwe było pewne rozstrzygnięcie czy strona skarżąca posiada interes prawny i jest legitymowana do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r sygn. II OSK 2455/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną.
W dniu 26 lipca 2013 Kolegium wysłało pismo do Starostwa Powiatowego w L. o nadesłanie wypisu z ewidencji gruntów i z mapy ewidencyjnej
W dniu 7 sierpnia 2013 r. SKO w N. informuje żonę skarżącego, że jeszcze nie otrzymało niezbędnych dokumentów i podejmie dalsze działania, a przewidywany termin zakończenia sprawy to 31 październik 2013 r.
W dniu 21 sierpnia 2013 r. do Kolegium przychodzi odpowiedz ze Starostwa wyjaśniająca, że wydanie żądanych dokumentów jest odpłatne. Wystawiono rachunek na kwotę 45,90 zł.
Dnia 30 grudnia 2013 r. - M.J. zapoznał się z aktami sprawy administracyjnej i w tym samym dniu A.J. i M.J. składają wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Skarga na bezczynność została nadana przez M.J. w dniu 22 marca 2016 r. a dnia 29 marca 2016 r. faktycznie wpłynęła do SKO w N. Następna czynność organu nosi datę 12 kwietnia 2016 r. i jest to pismo do Starostwa Powiatowego w L. identyczne w treści z tym wysłanym 26 lipca 2013 r. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016 r. SKO informuje strony postępowania o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów a dokumenty z ewidencji gruntów i budynków przychodzą do Kolegium w dniu 25 kwietnia 2016 r.
Z zestawienia obu tych ostatnich dat wynika, że Kolegium dokonało zawiadomienia osób będących stronami w sprawie o możliwości zapoznania się z aktami jeszcze przed zakończeniem gromadzenia dowodów.
W tym kontekście nie do przyjęcia są tłumaczenia organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że starania o uzyskanie wskazanych dokumentów podjęto niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy z Sądu, tj. już w lipcu 2013 r a opieszałość Starosty w wydaniu przedmiotowych dokumentów spowodowała, że ostatecznie zostały one pozyskane dopiero w kwietniu 2016 r co miało wpływ na bieg sprawy.
Po analizie tych wszystkich czynności organu Sąd stwierdza, że przez ponad dwa lata Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N., w ogóle nie zajmowało się sprawą, nie odpowiedziało nawet na wniosek o usunięcie naruszenia prawa, nie informowało o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, nie podejmowało żadnych czynności. Po wniesieniu skargi na bezczynność Kolegium zareagowano również z opóźnieniem, bo dopiero po dwóch tygodniach wystosowało dnia 12 kwietnia 2016 r pismo do Starostwa Powiatowego w L. Terminy z art. 35 § 3 k.p.a. niewątpliwie zostały w niniejszej sprawie przekroczone w sposób rażący i bez usprawiedliwionej podstawy. Należy, zatem uznać, że organ naruszył prawo w sposób oczywisty i bezsprzeczny.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. do wydania w terminie 30 – stu dni aktu, w pkt II wyroku stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. dopuściło się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto przy tym pod uwagę całkowitą bierność organu odwoławczego, która trwała ponad 2 lata, obejmującą również brak rzeczywistej reakcji na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z całą pewnością daje się zauważyć brak dobrej woli organu do szybkiego zakończenia prowadzonej sprawy,
W pkt III wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w N. grzywnę w wysokości 1000 zł kierując się potrzebą realizacji jej funkcji dyscyplinująco - prewencyjnej. Wysokości grzywny jest adekwatna do stopnia bezczynności i wywołanego nim naruszenia prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.