Uzasadnienie
J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej w piśmie z dnia 12 września 2019 r.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podał, że pismem z dnia 12 września 2019 r. wystąpił do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. poinformowałem Wójta Gminy o zasypaniu przez W. T. rowu odwadniającego przebiegającego przez działkę ewidencyjną nr [...] w dzielnicy Z. Z., co przy obfitych opadach deszczu powoduje zablokowanie przepływu wody przez przepust znajdujący się pod drogą gminną. W związku z powyższym wnoszę o udzielenie informacji jakie działania podjęły władze Gminy Z., aby udrożnić przepust pod drogą publiczną, tak aby spiętrzona woda opadowa nie przelewała się przez drogę i nie podmywała również skarpy na mojej działce nr ewidencyjny [...]." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał udostępnienie przeglądania informacji w urzędzie.
Następnie pismem z dnia 1 października 2019 r. skarżący został poinformowany przez organ, że termin odpowiedzi przedłuża się do dnia 14 listopada 2019 r. Trzykrotnie w miesiącach listopadzie i grudniu 2019 r. skarżący przypominał organowi o braku odpowiedzi. Pomimo jednak upływu ustawowego terminu organ nie udostępnił informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi. Organ potwierdził, że w dniu 17 września 2020 roku wpłynął wniosek skarżącego z żądaniem udzielenia informacji. W dniu 1 października 2019 r. organ wysłał zawiadomienie o przedłużeniu terminu udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z ustawą termin odpowiedzi został przedłużony do 2 miesięcy tj. do 17 listopada 2019 r. Wnioskodawca we wniosku wskazał formę udostępnienia informacji publicznej poprzez dostęp do przeglądania materiałów zawierających informację publiczną. W związku z tym skarżący zgłosił się w grudniu 2019 roku do urzędu gminy w celu uzyskania żądanych informacji, na okoliczność czego sporządzono notatkę służbową. Wnioskodawca uzyskał żądane informacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do rozpoznawania m. in. skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 109).
Przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - dalej zwana u.d.i.p.).
W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej: k.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednakże ustawa o dostępie do informacji publicznej jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust.
2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach tej ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Tak więc skarga była dopuszczalna.
Pojęcie informacji publicznej określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Ponadto w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniono przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Przy wykładni tych przepisów należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów.
Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, wedle którego informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.
Sprawami publicznymi nie są jednak konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie u.d.i.p. Podobnie nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. I OSK 1359/18, z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1359/18, z dnia 30 października 2012 r. sygn. I OSK 1696/12, z dnia 9 października 2010 r. sygn. I OSK 173/09, z dnia 7 marca 2012 r. sygn. I OSK 2265/11).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należało, że Wójt Gminy jako organ administracji publicznej jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Koniecznym zatem było dokonanie oceny, czy informacja jakiej żądał skarżący stanowiła informację publiczną.
Jak podał skarżący pismem z dnia 11 czerwca 2019 r. poinformował on Wójta Gminy o zasypaniu przez W. T. rowu odwadniającego przebiegającego przez działkę ewidencyjną nr [...] w dzielnicy Z. Z.. W piśmie tym wskazał, że przy obfitych opadach deszczu powoduje to zablokowanie przepływu wody przez przepust znajdujący się pod drogą gminną. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 września 2019 r. wyraźnie odwołał się do swojego pisma z dnia 11 czerwca 2019 r.: "w związku z powyższym wnoszę o udzielenie informacji, jakie działania podjęły władze Gminy Z., aby udrożnić przepust pod drogą publiczną, tak aby spiętrzona woda opadowa nie przelewała się przez drogę i nie podmywała również skarpy na mojej działce nr ewidencyjny [...]." Treść wniosku wyraźnie wskazuje na indywidualny charakter sprawy. Świadczy o tym również treść notatki służbowej z dnia 31 grudnia 2019 r. Wynika z niej, że J. D. w grudniu 2019 r. zgłosił się do Urzędu Gminy Z. w celu uzyskania informacji na temat podjętych przez Gminę na działce nr [...] działań.
We wniosku o udostępnienie informacji publicznej działkę tę określił jako własną.Tym samym wniosek skarżącego z dnia 12 września 2019 r. nie mógł zostać załatwiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co czyni skargę niezasadną.
Pismo J. D. z dnia 11 czerwca 2019 r. (na co wskazuje treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 września 2019 r.), może ewentualnie stanowić wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie i to w tej sprawie skarżący mógłby zarzucać Wójtowi Gminy bezczynność. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może bowiem być podstawą do otrzymania informacji we własnej, indywidualnej sprawie administracyjnej.
Na marginesie dodać tylko należy, że jak wynika z pisma z dnia 1 października 2020 r. Wójt Gminy Z. błędnie przyjął, że wniosek skarżącego, który wpłynął do urzędu w dniu 17 września 2019 r., dotyczy informacji publicznej. Przedłużając termin odpowiedzi do dnia 17 listopada 2019 r. wskazał, że jej przygotowanie wymaga dużego nakładu pracy. Porównanie pisma Wójta z dnia 1 października 2020 r. z treścią notatki służbowej z dnia 31 grudnia 2019 r. (k.3 przedłożonych akt) zdaje się wskazywać, że przewidywany "duży nakład pracy" spowodowany był koniecznością przeprowadzenia przez organ czynności procesowych: "sprawdzenia, wizja lokalna, uzgodnienia z sąsiadami". Jak wynika z tej notatki czynności te zaplanowano dopiero na wiosnę 2020 r. W notatce podano rownież, że Pan D. został poinformowany, że urząd nie posiada żadnej dokumentacji.
Wnioskodawca wskazał we wniosku jako formę udostępnienia informacji - dostęp do przeglądania materiałów, co świadczy o zamiarze zapoznania się z materiałami w siedzibie organu. Skoro zatem skarżący zgłosił się w grudniu 2019 roku do Urzędu Gminy Z. i uzyskał informację, że działania w sprawie udrożnienia przepustu zostaną podjęte dopiero na wiosnę 2020 r., a organ nie posiada żadnej dokumentacji w sprawie, to uzyskał odpowiedź na pytanie zadane we wniosku z dnia 12 września 2019 r.(wpływ do organu 19 września 2019 r.).
W oparciu o powyższe uznać należało, że Wójt Gminy Z. nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. D. z dnia 12 września 2019 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji, gdyż nie dotyczyły one informacji, jakich można żądać na jej podstawie. Wójt Gminy Z., ograniczając się do poinformowania skarżącego o braku podjętych działań w sprawie zasypania rowu odwadniającego przebiegającego przez działkę ewidencyjną nr [...] w dzielnicy Z. Z., uchronił się przed możliwością skutecznego przypisania mu bezczynności w niniejszej sprawie na podstawie u.d.i.p.
Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.