Uzasadnienie
Skargą z 25 listopada 2019 r., doprecyzowaną pismem z 29 czerwca 2020 r. pełnomocnika skarżącej ustanowionego z urzędu, Spółka "A" w S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nieprzekazania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenia z dnia 14 października 2019 r., wniesionego przez ww. Spółkę A na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu skargi (wniosku o wznowienie postępowania) ww. Spółki A z 13 maja 2019 r.
Skarżąca wniosła o:
- 1) stwierdzenie, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;
- 2) przyznanie stronie skarżącej od organu sumy pieniężnej w kwocie odpowiadającej połowie wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego;
- 3) przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej skarżącej z urzędu, według stawki maksymalnej, które nie zostały one opłacone ani w całości, ani w części.
W ocenie skarżącej skarga zasługuje na uwzględnienie w całości bowiem zaniechanie organu uniemożliwiło stronie załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, co stanowi naruszenie zasady szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 § 2 k.p.a. Powszechnie występujący problem przewlekłości, powolności postępowania często ogranicza lub wręcz udaremnia urzeczywistnienie praw strony skarżącej. Czynność przekazania ponaglenia do organu wyższej instancji, jak wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez skarżącą nie wymagał przez organ dodatkowego zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień. Dlatego niniejsza sprawa wypełniała przesłanki do załatwienia jej bez zbędnej zwłoki. Warto podkreślić, iż organ I instancji rozpatrzył wniosek skarżącej o zainicjowanie postępowania administracyjnego dopiero po ponad 7 miesiącach (wniosek został złożony 13 maja 2019 r., a organ rozpatrzył ten wniosek 31 stycznia 2020 r.).
Zdaniem skarżącej, organ winien zrekompensować jej zaistniałe naruszenia prawa, poprzez uiszczenie na jej rzecz odpowiedniej sumy pieniężnej. Takie działanie z pewnością będzie mieć charakter prewencyjny i może pomóc uniknąć zaistniałych sytuacji w przyszłości.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że 14 maja 2019 r. do tutejszego organu wpłynęło pismo Spółki A zatytułowane "Skarga", które stanowiło w istocie wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2014 r., nr [...], znak: [...], którą:
- 1. po ponownym rozpatrzeniu odwołania z 30 września 2013 r. V. T., utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] września 2013 r., nr [...], nakazującą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane, V. T. dokonanie rozbiórki rozbudowanej części obiektu stawowego pstrągowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w skład której wchodzą: stawy pstrągowe oznaczone na mapie zasadniczej jako baseny B1, B2, B3, B4; kanały doprowadzające oznaczone na ww. mapie jako K-1, K-2, K-3; rurociąg oznaczony na ww. mapie jako C - zlokalizowane na terenie działki nr ewid. 2501/3 w miejscowości S., ul. B 19;
- 2. po ponownym rozpatrzeniu odwołania z 30 września 2013 r. J.H., umorzono postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organu I instancji.
Wobec braku rozpatrzenia przez organ stopnia wojewódzkiego ww. wniosku, w dniu 15 października 2019 r. ww. Spółka A złożyła ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu skargi ww. Spółki A z 13 maja 2019 r. (wniosek o wznowienie), a następnie, wobec braku przekazania ww. ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w dniu 25 listopada 2019 r. złożyła skargę na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Organ wyjaśnił, że w wyniku rozpatrzenia wniosku Spółki A - reprezentowanej przez J. H., z 13 maja 2019 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie z [...] stycznia 2020 r., nr [...], którym odmówił ww. Spółce A wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z [...] października 2014 r., nr [...], znak: [...].
Natomiast skarga Spółki A - reprezentowanej przez J.H. z 14 października 2019 r., stanowiąca w istocie ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w załatwieniu skargi (wniosku o wznowienie) Spółki A z 13 maja 2019 r. została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego 31 stycznia 2020 r.
Jednocześnie organ wyjaśnił, że z powodu braków kadrowych oraz wielości spraw wpływających z całego województwa [...], tutejszy organ nie dokonał czynności przekazania ponaglenia z 14 października 2019 r. ww. Spółki na bezczynność i przewlekłość [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie wskazanym w przepisie art. 37 § 4 k.p.a. Jednakże w chwil obecnej nie można zarzucić organowi stopnia wojewódzkiego pozostawania w bezczynności i przewlekłości w sprawie niewykonania rzeczonej czynności materialno-technicznej, bowiem ww. ponaglenie zostało przekazane do organu stopnia centralnego w dniu 31 stycznia 2020 r. Zatem tutejszy organ wypełnił obowiązek wynikającego z normy wskazanej w art. 37 § 4 k.p.a. i uczynił zadość żądaniom skarżącej.
W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - w skrócie: "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
Zgodnie z treścią art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Stosownie natomiast do art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;
- 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). Organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego (art. 37 § 4 k.p.a.).
Następnie wyjaśnić trzeba, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu niepodejmującego działań przewidzianych przez prawo do podjęcia tychże działań, tj. wydania w określonym terminie i w określonej formie aktu, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność sąd uwzględnia stan sprawy istniejący w dniu orzekania. Jednocześnie wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt lub czynność nie zostały podjęte, w tym również kwestia zawinienia organu.
Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w chwili wniesienia przez skarżącą skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostawał w bezczynności, bowiem wbrew kategorycznemu obowiązkowi przekazania ponaglenia z 14 października 2019 r. do organu wyższego stopnia w terminie siedmiu dni od daty jego otrzymania, nie wywiązał się z ww. obowiązku. Okoliczność ta jest bezsporna i została przyzna przez organ administracji w odpowiedzi na skargę.
Ponaglenie, o którym wyżej mowa zostało przekazane do organu wyższego stopnia dopiero 31 stycznia 2020 r., a więc z rażącym naruszeniem terminu określonego w art. 37 § 4 k.p.a. Przekazanie ponaglenia po wniesieniu skargi, ale przed rozpoznaniem sprawy przez sąd nie oznacza jednak, że postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie bezczynności stało się bezprzedmiotowe, bowiem sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie.
Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia.
Oceniając, czy bezczynność organu w niniejszej sprawie miała charakter rażącego naruszenia prawa, stwierdzić należy przede wszystkim oczywiste naruszenie terminu, o którym mowa w art. 37 § 4 k.p.a. Zdaniem sądu bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący, bowiem wymagała działania bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Przekazanie ponaglenia z kilkumiesięcznym opóźnieniem, w sytuacji, gdy organ powinien to zrobić wręcz natychmiast (niezwłocznie), z pewnością nie może być odczytane, jako działanie uchylające się od zarzutu rażącego przekroczenia terminu.
Nie można przy tym tracić z pola widzenia faktu, że bezczynność dotyczy przekazania ponaglenia, a więc środka procesowego, którego celem jest wymuszenie na organie administracji przestrzegania terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.
Powyższe uzasadnia wniosek, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a, o czym Sąd orzekł w punkcie pierwszym sentencji.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że podniesione w odpowiedzi na skargę okoliczności związane z brakami kadrowymi pozostają bez wpływu na ocenę prawidłowości działań podejmowanych w rozpoznawanej sprawie. Problemy organizacyjne czy kadrowe organu nie mogą bowiem wywoływać negatywnych skutków dla stron postępowania poprzez brak rozstrzygnięcia w zakresie ich praw lub obowiązków w terminach określonych dla załatwiania spraw przewidzianych w k.p.a.
Uwzględniając natomiast fakt, że po wniesieniu skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przekazał ponaglenie do organu wyższego stopnia, sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania tej czynności, o czym orzekł w punkcie drugim wyroku.
Na podstawie art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie trzecim sentencji Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 1000 zł. W ocenie Sądu wysokość orzeczonej sumy pieniężnej stanowi zadośćuczynienie adekwatne do stanu bezczynności organu.
W punkcie czwartym wyroku, na mocy art. 250 p.p.s.a. oraz § 2, § 3, § 4 ust. 1 i ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 68), Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie radcy prawnego.
dc