Uzasadnienie
Pismem z 22 października 2020 r. K.J. drogą elektroniczną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 7 października 2020 r. przesłanym na platformę ePUAP organu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 i z 2020 r. poz. 695) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku - poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł o pkt 1 - zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 października 2020 r.; pkt 2 - zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego do rozpoznania wniosku skarżącego. Podkreślił przy tym, że Dyrektor [...] LO odpowiadając na wniosek skarżącego z 7 października 2020 r., otrzymany w tym samym dniu o udostępnienie poprzez platformę ePUAP kopii statutu szkoły, skanu z protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Pedagogicznej szkoły, listy absolwentów szkoły z roku szkolnego 2019/2020 z podziałem na klasy, imiennej listy wynagrodzeń wszystkich osób dyrekcji i wszystkich nauczycieli j. angielskiego w szkole za sierpień 2020 r. w dniu 23 października 2020 r. poprzez platformę ePUAP przekazał skarżącemu żądane informacje publiczne. Faktycznie zatem Dyrektor [...] LO przekazał skarżącemu żądane informacje publiczne w szesnastym dniu od otrzymania wniosku o ich udostępnienie, czyli z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Powyższe wynikało z faktu, że w tym okresie tj. od 19.10.2020 r. zapadła decyzja rządu o zamknięciu wszystkich szkół, co wiązało się z koniecznością rozpoczęcia w [...] LO zdalnego nauczania, przygotowania nowego planu lekcji, zaopatrzenia nauczycieli i uczniów w sprzęt komputerowy i zorganizowania pracy administracji i obsługi [...] LO (dowód: wniosek K. J. z 7.10.2020 r., pismo [...] LO z 23.10.2020 r., skarga K. J. z 22.10.2020 r.). Z uwagi na fakt, że cel skargi na bezczynność został zrealizowany, gdyż organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną 23 października 2020 r. wszczęte przez skarżącego postępowanie sądowo-administracyjne kwalifikuje się do umorzenia z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Działaniom Dyrektora [...] LO nie można zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku K. J. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż została ona udostępniona, a zaniechanie w jej przekazaniu było nieznaczne, co oznacza brak przymiotu w działaniach Dyrektora [...] LO oznaczającego rażące naruszenie prawa. Ponadto w skardze skarżący nie wskazał, że naruszony został jego interes poprzez brak uzyskania w ustawowym terminie odpowiedzi na jego wniosek.
W piśmie procesowym z 22 marca 2021 r. skarżący podtrzymał skargę z 22 października 2020 r. na bezczynność organu i oświadczył, że dotychczas nie otrzymał od organu żadnej korespondencji. Wniósł o wezwanie organu do przekazania kopii Urzędowego Poświadczenia Doręczenia tej odpowiedzi.
Na podstawie zarządzenia Sędziego z 26 marca 2021 r. organ został wezwany do uzupełnienia akt administracyjnych poprzez nadesłanie dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 7 dni.
Przy piśmie z 30 marca 2021 r. skarżący przesłał wydruk z rejestru zdarzeń platformy ePUAP, z którego wynika, że 23 października 2020 r. organ nie wysłał do skarżącego żadnego dokumentu.
W dniu 2 kwietnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego, w którym poinformował on, że organ nie udzielił mu żadnej odpowiedzi na wniosek z 7 października 2020 r. W celu udowodnienia tego faktu, skarżący 30 marca 2021 r. zwrócił się do Ministra Cyfryzacji z wnioskiem o sprawdzenie rejestru zdarzeń platformy ePUAP, na dowód czego załączył w/w pismo.
Natomiast 19 kwietnia 2021 r. skarżący poinformował Sąd, że tego samego dnia odebrał pismo z Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w którym wskazano, że szczegółowa analiza dokonana przez specjalistów wykazała, iż 23 października 2020 r. z konta [...] Liceum Ogólnokształcącego ([...]) nie została wysłana żadna korespondencja na skrytkę o adresie: [...]. Wobec czego skarżący podtrzymał wnioski zawarte w skardze. W załączniku przesłał pismo Zastępcy Dyrektora Departamentu Zarzadzania Systemami w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 19 kwietnia 2021 r.
W związku z powyższym, na podstawie zarządzenia Sędziego z 21 kwietnia 2021 r., przesłano organowi odpisy pism skarżącego z 2 kwietnia 2021 r. i 19 kwietnia 2021 r. i ponownie wezwano do nadesłania dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu z 23 października 2020 r. na wniosek z 7 października 2020 r. – w terminie 7 dni, pod rygorem uznania, że organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Stosowne wezwanie organ otrzymał 26 kwietnia 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest skarga K.J. na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. A w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z 7 października 2020 r.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych.
Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jednakże w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów.
Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego im. A w Ł. będący adresatem wniosku z 7 października 2020 r. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wnioskowana informacja bezspornie posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, pkt 3 i pkt 5 u.d.i.p. Organ powinien był zatem załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Z nadesłanych przez organ dokumentów wynika, że podjął on próbę częściowego ustosunkowania się do wniosku skarżącego z 7 października 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Mianowicie Dyrektor [...] Liceum przygotował pisemną odpowiedź na wniosek z 23 października 2020 r. (a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w której wskazał: w zakresie pkt 1 wniosku dot. statutu szkoły - trzecieliceum.pl, pkt 2 - dot. protokołu z ostatniego posiedzenia Rady Pedagogicznej - załącznik 1, pkt 3 dot. listy absolwentów z roku szkolnego 2019/2020 – nie jest to informacja publiczna, pkt 4 dot. wynagrodzenia dyrekcji oraz nauczycieli języka niemieckiego (wniosek dotyczył nauczycieli języka angielskiego) - informacji publicznej mogą podlegać tylko wynagrodzenia, imienna lista już nie – załącznik 2. Do pisma załączył protokół z ostatniego posiedzenia Rady Pedagogicznej i informacje o wysokości wynagrodzeń dyrekcji i nauczycieli języka angielskiego za sierpień 2020 r. Mając na uwadze przygotowaną przez organ odpowiedź na punkt 1 wniosku dotyczący statutu szkoły, stwierdzić trzeba, że zamieszczenie informacji publicznej na stronie internetowej (w tym wypadku trzecieliceum.pl) i w konsekwencji udostępnienie jej potencjalnie nieograniczonemu kręgowi odbiorców nie zawsze będzie stanowiło wywiązanie się z obowiązków, jakie nakłada powołana ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., wynika bowiem wprost, że jedynie zamieszczenie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia organ od obowiązku udzielenia tych danych na wniosek. Co równie istotne, pomimo wezwań ze strony Sądu (z 3 lutego 2021 r. - UPP z 8 lutego 2021 r., 17 marca 2021 r. - UPP z 22 marca 2021 r., 26 marca 2021 r. - UPP 2 kwietnia 2021 r., 21 kwietnia 2021 r. - UPP 26 kwietnia 2021 r.) do przedłożenia dowodu doręczenia skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, organ nie przedłożył żadnego dokumentu.
Natomiast sam skarżący podjął skuteczne kroki celem wykazania, że z ePUAP organu w dniu 23 października 2020 r. nie wyszła do na adres skarżącego żadna korespondencja. Dodowem na powyższe są pismo K. J. z 30 marca 2021 r. skierowane do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z prośbą do Ministra Cyfryzacji o sprawdzenie, czy organ – podmiot o identyfikatorze skrzynki [...] poprzez platformę ePUAP skierował na skrzynkę skarżącego ([...]) jakikolwiek dokument w dniu 23 października 2020 r. oraz nadesłana nań odpowiedź z 19 kwietnia 2021 r., z której wynika, że 23 października 2020 r. z konta [...] Liceum Ogólnokształcącego im. A ([...]) nie została wysłana żadna korespondencja na skrytkę o adresie: [...]). Wszystkie te okoliczności czynią skargę K.J. na bezczynność organ zasadną.
Wobec powyższego Sąd w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. A w Ł. do rozpoznania wniosku K.J. z dnia 7 października 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku.
W przekonaniu Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Godzi się w tym, miejscu wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w sytuacji ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to, co wymaga wyeksponowania, musi być znaczne i niezaprzeczalne. Taka sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie miała miejsca. Jak zostało to już zauważone organ podjął w przewidzianym przez ustawę trybie nieskuteczną próbę ustosunkowania się do wniosku skarżącego. Postawa organu nie była jednak celowa i zamierzona, a jak można przypuszczać z dużym prawdopodobieństwem wynikała z braku umiejętnego obsługiwania platformy e-PUAP.
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 złotych składa się równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
dc