Uzasadnienie
A.B. zaskarżył bezczynność Wójta Gminy Bielawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 23 lutego 2022 roku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 23 lutego 2022 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienia aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz. U. z 2011 nr 208 poz. 1240) - w odniesieniu do całości obszaru podlegającego zabezpieczeniu na terenie organu. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął po 14 dniach od złożenia wniosku, a pomimo upływu terminu organ nie udzielił odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że w odpowiedzi na wniosek z 23 lutego 2022 r. wysłano 3 marca 2022 r. do skarżącego wiadomość mailową, wskazując, że akweny na terenie Gminy Bielawy nie są użytkowane do celów rekreacyjno-sportowych oraz jako kąpieliska. Tym samym udzielono skarżącemu odpowiedzi na wniosek, a zatem skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W piśmie procesowym z 26 września 2022 r. skarżący podtrzymał zarzuty podniesione w skardze.
W piśmie datowanym na 20 października 2022 r., przesłanym do sądu 28 października 2022 r. Wójt Gminy Bielawy wyjaśnił, że wobec tego, że akweny na terenie gminy nie są użytkowane do celów rekreacyjno-sportowych oraz jako kąpieliska nie sporządza żądanej przez skarżącego analizy. Odpis owego pisma doręczono skarżącemu 21 listopada 2022 r. W odpowiedzi skarżący podtrzymał skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy Bielawy jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.
Przedmiotowy wniosek skarżącego dotyczył udzielenia informacji publicznej, poprzez udostępnienie sporządzonej - na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji. Nie ulega wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego, tj. analiza zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.b.o.w., stanowi informację publiczną. Omawiana analiza stanowi dokument wytworzony przez właściwy organ – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.b.o.w. – tj. wójta (burmistrza, prezydenta miasta) we współpracy ze wskazanymi w ust. 1 pkt 1 podmiotami, odnoszący się do sprawy publicznej jaką jest bezpieczeństwo publiczne nad akwenami wodnymi znajdującymi się na terenie gminy, które nie są jednocześnie terenem parku narodowego lub krajobrazowego oraz terenem, na którym prowadzona jest działalność w zakresie sportu lub rekreacji (por. wyroki WSA w Olsztynie z 10 lutego 2022 r., II SAB/Ol 185/21, WSA w Gdańsku z 5 stycznia 2023r., III SAB/Gd 162/22).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ dopiero w piśmie z 20 października 2022 r. (k-44 akt sądowych) udzielił odpowiedzi na zadane we wniosku pytanie. Wcześniejsza odpowiedź organu udzielona 3 marca 2022 r. nie odnosiła się wprost do zadanego pytania. W piśmie tym organ wskazał jedynie, że akweny na terenie Gminy Bielawy nie są użytkowane do celów rekreacyjno-sportowych oraz jako kąpieliska. Tymczasem skarżący wnosił o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie aktualnej analizy zagrożeń, w tym identyfikacji miejsc, w których występuje zagrożenie dla bezpieczeństwa osób wykorzystujących obszar wodny do pływania, kąpania się, uprawiania sportu lub rekreacji, sporządzonej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 roku o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.
W konsekwencji sąd uznał, że skarga w chwili jej wniesienia była zasadna, bowiem w odpowiedzi na wniosek z 24 lutego 2022 r., udzielonej 3 marca 2022 r. organ nie odniósł się wprost do zadanego pytania. Nie odpowiedział czy sporządził żądaną we wniosku analizę czy też nie, wskazując jedynie, że akweny wodne na terenie Gminy Bielawy nie są użytkowane dla celów rekreacyjno-sportowych oraz jako kąpieliska.
Dopiero w kolejnym piśmie datowanym na 20 października 2022 r. organ wskazał, że nie sporządza żądanej analizy. Odpowiedź ta została doręczona skarżącemu 21 listopada 2022 r., przyjąć zatem należy, iż w chwili wyrokowania przez sąd wnioskodawca wiedział, że Wójt Gminy Bielawy nie sporządzał wnioskowanej przez niego analizy. Wobec powyższego sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia, albowiem w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami albo żądane informacje nie stanowią informacji publicznej powinien powiadomić o tym pismem wnioskodawcę. W realiach niniejszej sprawy skarżący o tym fakcie dowiedział się 21 listopada 2022 r.
Wyjaśnić także należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 lutego 2022 r. (punkt drugi sentencji wyroku).
Jednocześnie (punkt pierwszy sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.)., ponieważ w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odnosiło się precyzyjnie do żądania skarżącego zawartego we wniosku. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. is