Uzasadnienie
Pismem z dnia 10 maja 2017 r. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie jego pisma z dnia 24 października 2016 r. dotyczącego samowolnej budowy garażu na działce przy ul. A w Ł. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu załatwiającego sprawę; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 złotych i przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2000 złotych. W treści skargi wyjaśnił, że wspomniany garaż sąsiaduje bezpośrednio z jego budynkiem mieszkalnym przy ul. B. Pierwsza decyzja Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę garażu nr [...] z dnia [...], zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i garażu, została uchylona przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...].
W drugiej decyzji udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale bez garażu, który koliduje z istniejącą instalacją wodociągową. Skarżący był stroną tych postępowań. Organ administracji nie podjął żadnych czynności w tej sprawie, stwierdzając jedynie, że garaż został wybudowany legalnie. Wobec uporczywej bierności PINB zdecydował się złożyć do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w postanowieniu nr [...] z dnia [...] stwierdził, że PINB "pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia Panu J. L. odpowiedzi na pismo z dnia 21.11.2016 r." oraz wyznaczył dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi do dnia 24 kwietnia 2017 r. Pismem z 24 kwietnia 2017 r. organ I instancji poinformował skarżącego, że budynek garażu przy ul. A" został wybudowany legalnie na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]". Skarżący zauważył, że według stempla pocztowego na kopercie pismo to zostało nadane dopiero 28 kwietnia 2017 r.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie w całości. Organ wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości wykonanych robót budowlanych związanych z wykonaniem: docieplenia ściany zewnętrznej południowej budynku mieszkalnego w związku z zabudowaniem instalacji zewnętrznej gazu i samowolnym wykonaniem instalacji wody doziemnej i wewnętrznej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. B. Instalacje będące przedmiotem postępowania przebiegają częściowo na terenie działki sąsiedniej, tj. nieruchomości, zlokalizowanej w Ł. przy ul. A. Decyzją nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Lechosławowi Nykielowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową i elektryczną na terenie nieruchomości przy ul. A (działka nr 86, obręb [...]) w Ł..
W dniu 2 września 2015r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. wpłynął wniosek J. L., właściciela działki nr 85 położonej w Ł. przy ul. B o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta Ł. oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] wznowiono postępowanie administracyjne, a postanowieniem z dnia [...] organ nałożył na inwestora - L. N. obowiązek usunięcia nieprawidłowości występującej w projekcie budowlanym polegającej na kolizji części garażowej budynku mieszkalnego z istniejącą na działce nr 86 instalacją wodociągową. Postanowieniem z dnia [...] wstrzymano wykonanie decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę. W dniu [...] inwestor przedłożył nowy projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który przewiduje jego realizację bez części garażowej. Prezydent Miasta Ł. decyzją nr [...] z dnia [...]uchylił decyzję z dnia [...] i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Lechosławowi Nykielowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową i elektryczną na terenie nieruchomości przy ul. A (działka nr 86, obręb [...]) w Ł..
W dniu 4 stycznia 2016 r. L. N. złożył wniosek o zbadanie legalności przyłącza wodociągowego i gazowego do budynku przy ul. B (działka nr 85) przebiegających w części przez działkę nr 86. W złożonym wniosku poinformował, że w trakcie robót budowlanych realizowanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] okazało się że przez działkę przy ul. A przebiegają instalacje należące do budynku mieszkalnego usytuowanego na działce sąsiedniej (B 30), które nie były wykazane na mapie do celów projektowych, będącej częścią projektu budowlanego. W dniu [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem dociepleń ściany zewnętrznej południowej w związku z zabudowaniem instalacji zewnętrznej gazowej i samowolnym wykonaniu instalacji wody - doziemnej i wewnętrznej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. B. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. L. i J. L. zam. w Ł. przy ul. B obowiązek przedłożenia sporządzonej przez uprawnioną osobę ekspertyzy technicznej (wraz z jednoznacznym sposobem usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości) dotyczącej prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z wykonaniem: docieplenia ściany zewnętrznej południowej w związku z zabudowaniem instalacji zewnętrznej gazu i samowolnym wykonaniu instalacji wody - doziemnej i wewnętrznej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w Ł. przy ul. B w terminie do 30 czerwca 2016 r. Zobowiązani nie przedłożyli jednak prawidłowo sporządzonej dokumentacji.
W dniu 1 lutego 2017 r. do organu II instancji wpłynęło zażalenie J. L. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie załatwienia sprawy dotyczącej budowy garażu na działce przy ul. A w Ł. Po rozpatrzeniu zażalenia postanowieniem nr [...] z dnia [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego: 1. stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia J. L. odpowiedzi na pismo z dnia 21 listopada 2016 r.
2. wyznaczył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi 3. stwierdził, że nieudzielenie odpowiedzi nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Pismem z dnia 24 kwietnia 2017r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. udzielił J. L. odpowiedzi na pismo z dnia 21 listopada 2016 r. W dniu 18 maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. A czynności kontrolne w trakcie których stwierdzono, że budynek mieszkalny jednorodzinny jest realizowany zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...], natomiast budynek garażu (stan surowy zamknięty) został zrealizowany na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Inwestor nie kontynuuje robót budowlanych związanych z budową garażu od chwili otrzymania postanowienia Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którym wstrzymano wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. skarżący poparł skargę i wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Dla dokonania oceny potencjalnej bezczynności organu istotne jest, że jedną z podstawowych zasad procedury administracyjnej jest szybkość postępowania administracyjnego wyrażona w art. 12 § 1 i 2 K.p.a. Jej istota sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, aktualnie również pouczając stronę o prawie wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przedmiotowej sprawie rację przyznać należy skarżącemu, że organ pozostaje bezczynny w zakresie rozpoznania jego pisma z dnia 24 października 2016 r.
W powyższym piśmie, skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., skarżący domagał się udzielenia informacji w zakresie 1. nielegalnej budowy garażu przy ul. A oraz 2. wykonania instalacji (wodociąg, kanalizacja, gaz) związanej z budynkiem mieszkalnym przy ul. B. W odpowiedzi na wspomniane pismo organ I instancji w dniu 8 listopada 2016 r. wezwał skarżącego do przedłożenia, w terminie 14 dni, nakazanych postanowieniem z dnia [...] nr [...] dokumentów tj. projektu budowlanego (...) oraz opisu technicznego i stosownych rysunków związanych z wykonaniem instalacji wodociągowej, gazowej i docieplenia ściany zewnętrznej południowej budynku przy ul. B. Poinformował jednocześnie, że nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy garażu, gdyż obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. o pozwoleniu na budowę z dnia [...].
W kolejnym piśmie z dnia 21 listopada 2016 r. skarżący zakwestionował żądanie przez organ przedłożenia brakujących dokumentów związanych z pracami budowlanymi dotyczącymi budynku przy ul. B, nadto podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] została uchylona przez Prezydenta Miasta Ł. decyzją z dnia [...], która swym zakresem nie obejmuje realizacji garażu. W konsekwencji skarżący wstąpił do organu wyższego stopnia z zażaleniem na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w załatwieniu sprawy samowolnej budowy garażu na działce przy ul. A. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] stwierdził, że organ I instancji pozostaje bezczynny w sprawie udzielenia J. L. odpowiedzi na pismo z dnia 21 listopada 2016 r. dotyczące inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. (dz. 86, obr. [...]), 2. wyznaczył temu organowi dodatkowy termin udzielenia odpowiedzi J. L. na pismo z dnia 21 listopada 2016 r. dotyczące inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. do dnia 24 kwietnia 2017 r., 3. stwierdził, że nieudzielenie J. L. odpowiedzi na pismo z dnia 21 listopada 2016 r. dotyczące inwestycji na nieruchomości położonej przy ul. A w Ł. w ustawowym terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Z analizy przedstawionego stanu faktycznego wyraźnie wynika, że skarżący domagał się podjęcia przez inspektora nadzoru budowlanego czynności w sprawie samowoli budowlanej - garażu i uznania go w tym postępowaniu za stronę. Tymczasem, organ I instancji zupełnie zignorował jego wniosek nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności. Podkreślił nawet w piśmie z dnia 20 lutego 2017 r., skierowanym do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że nie prowadzi żadnego postępowania w sprawie garażu przy ul. A w Ł. z uwagi na brak wniosku w tym zakresie. Tymczasem z wnioskiem takim skarżący wystąpił 24 października 2016 r. i ponowił go w piśmie z dnia 21 listopada 2016 r.
Podkreślić w tym miejscu należy, że do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i c Prawa budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów Prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych oraz zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zgodnie z art. 84 ust. 1 pkt 1 wspomnianej ustawy, do zadań organów nadzoru budowlanego należy dokonywanie kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje zgodnie z art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W sytuacji gdy do właściwego organu – powiatowego inspektora nadzoru budowlanego wpływa informacja o podejrzeniu popełnienia samowoli budowlanej, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie właściwego postępowania. Nawet jeśli organ nie widzi podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej, winien sprawę zakończyć poprzez wydanie decyzji w terminie wskazanym w przepisach K.p.a.
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że na dzień wniesienia skargi, jak również na dzień wyrokowania przez Sąd, organ administracji w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, a także nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Skarga podnosząca zarzut niezałatwienia sprawy zainicjowanej pismem z dnia 24 października 2016 r. jest zatem uzasadniona, co czyni zasadnym zobowiązanie organu do załatwienia wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji, wyznaczając trzydziestodniowy termin od dnia uprawomocnienia się orzeczenia.
W punkcie 2 wyroku Sąd, zważywszy na okres pozostawania w bezczynności oraz brak jakiejkolwiek aktywności wobec pisma skarżącego dotyczącego garażu, stwierdził, iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W punkcie 3 Sąd przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł uznając ją za adekwatną do stopnia naruszenia prawa przez organ.
W punkcie 4 wyroku Sąd, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł. grzywnę w kwocie 500 zł. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego dotyczącego wymierzenia grzywny w wyższej wysokości, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy oraz fakt pozostawania przez organ w błędnym przekonaniu co do nieistnienia pisma skarżącego. Sąd uznał, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni swą dyscyplinującą rolę.
O kosztach postępowania należnych od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. ms