Uzasadnienie
II SAB/Łd 15/05
Pismem z dnia 3 maja 2004r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, które zostało zakwalifikowane jako skarga na bezczynność, A. S. domagała się ukarania PINB w B. i WINB w Ł. za "celową bezczynność i zaniechanie wydania w trybie decyzji " niewyrażenie sprzeciwu J. i W. małż. W. na budowę budynku gospodarczego do 35 m2 na zgłoszenie dokonane w dniu 1 września 1998r.
W piśmie z dnia 1 września 2004r. A. S. określiła, iż domaga się wydania decyzji o wskazanej wyżej treści przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B..
Wniosła ponadto o przyznanie jej prawa pomocy w zakresie całkowitym.
Postanowieniem WSA z dnia 8 września 2004r. przyznano A. S. prawo pomocy poprzez zwolnienie jej od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata.
Pełnomocnik skarżącej w osobie adwokata poparł skargę na bezczynność organu I instancji i wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania decyzji wyrażającej sprzeciw przeciwko budowie budynku gospodarczego J. i W. W., a nadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę stwierdził, że jest ona niezasadna.
Podniósł, iż sprawa poprawności zgłoszenia przez W. i J. W. budynku gospodarczego na działce nr ew. 1313 przy ul. A 1 w B., należąca do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, została przez te organy wyjaśniona.
Urząd Wojewódzki w S. nie znalazł uchybień w przyjęciu zgłoszenia przez Oddział Zamiejscowy w B. Urzędu Rejonowego w S.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] nie stwierdził naruszenia prawa budowlanego podczas prowadzonej budowy budynku gospodarczego, co wynika z pisma skierowanego do skarżącej z dnia 28 kwietnia 1999r.
W związku z pismami skarżącej, kierowanymi do Starosty Powiatu Ł., do Starosty Powiatu w B., do organów obu instancji nadzoru budowlanego, do Wojewody [...], do [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Prawnego i Nadzoru, w których domagała się wydania decyzji o niewyrażeniu sprzeciwu co do budowy budynku gospodarczego przez sąsiada J. W., A. S. uzyskiwała od tych organów odpowiedzi w postaci pism, a nie – jak wnioskowała – decyzji.
Na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd orzeczenia skarżąca złożyła dodatkowo pismo, w którym ponownie podnosi, iż organ na zgłoszenie budowy budynku gospodarczego przez J. W., dokonane we wrześniu 1998r., powinien wnieść sprzeciw bądź wydać decyzję, iż nie wyraża sprzeciwu co do tej budowy. Zdaniem skarżącej organ naruszył prawo nie zgłaszając sprzeciwu, gdyż na działce inwestora znajdują się obiekty, co do których wydane zostały decyzje rozbiórkowe, a ponadto J. W. zamierza wybudować z naruszeniem prawa budynek inwentarski, na który winien mieć pozwolenie na budowę, a nie budynek gospodarczy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach między innymi skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (pkt 8), tj. w sprawach, gdy organ ma wydać decyzję administracyjną.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Skarga na bezczynność stanowi nie tylko środek służący przeciwdziałaniu przewlekłości postępowania organów administracji publicznej, ale i ważny element zapewniający prawidłową wykładnię przepisów prawa materialnego, określających formy działania organów administracji publicznej.
Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, który określa unormowanie zawarte w art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa (maksymalnie 2 miesiące) organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 § 1 kpa).
Zgodnie z art. 37 § 1 kpa – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Wyczerpanie powyższego trybu zaskarżenia pozwala – w myśl art. 52 § 1 p.s.a – na wniesienie skargi do sądu administracyjnego (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 84-7).
Stosownie do treści art. 149 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.
W świetle załączonych przez skarżącą, jak i organ, dokumentów wynika, iż A. S. składała zażalenia w trybie art. 37 kpa z uwagi na – w jej ocenie – bezczynność organu związaną z niewydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzji o niewyrażeniu sprzeciwu co do zgłoszenia z dnia 1 września 1998r. dokonanego przez J. W. odnośnie zamiaru budowy budynku gospodarczego.
Rozpatrując sprawę należy podnieść, iż stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania w/w zgłoszenia (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – parterowych budynków gospodarczych o powierzchni do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m.
Tego typu budowa – w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 wskazanej wyżej ustawy wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, tj. staroście jako organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 82 ust. 1 i 2 oraz art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego).
Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu (art. 30 ust. 2 tej ustawy).
Sprzeciw, w drodze decyzji, jest również wnoszony w przypadku nie wykonania postanowienia dotyczącego konieczności uzupełnienia w zakreślonym terminie zgłoszenia o brakujące dokumenty (art. 30 ust. 1a).
Dokonanie zgłoszenia, o którym mowa wyżej i brak w terminie 30 dni sprzeciwu właściwego organu na rozpoczęcie zamierzonej inwestycji budowlanej stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji planowanej budowy. Samo milczenie organu jest więc uprawnieniem do rozpoczęcia działania budowlanego przez inwestora.
Zgodnie z konstrukcją redakcyjną przepisu art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego niewniesienie sprzeciwu przez organ w określonym terminie, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999r. sygn. IV SA 1793/96 – LEX nr 46663 oraz wyrok NSA z dnia 17 maja 1999r. sygn. IV SA 747/97 – LEX nr 47285).
Należy więc stwierdzić, iż prawo materialne, jakim jest Prawo budowlane, przewiduje formę decyzji jedynie dla sprzeciwu. Nie przewiduje natomiast takiej formy w odniesieniu do odmowy sprzeciwu, czego domaga się skarżąca.
Stronie niezadowolonej z dopuszczenia do realizacji budowy przysługuje jedynie żądanie zastosowania w sprawie środków przewidzianych w art. 50 Prawa budowlanego (por. np. E.Radziszewski: Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 87).
Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 kpa, że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej.
Decyzja administracyjna wydana w sprawie, w której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1985r. sygn. III SA 988/85 – ONSA nr 2 z 1985r., poz. 38 oraz wyrok NSA z dnia 19 listopada 2001r. sygn. II SA/Ka 210/2000 – nie publik.).
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) oddalił skargę jako bezpodstawną.
Dodatkowo należy podnieść, iż organem właściwym do ewentualnego wniesienia sprzeciwu jest organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, a nie organ nadzoru budowlanego, tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, od którego wydania decyzji oczekuje A. S..
W przedmiocie kosztów związanych z nieopłaconą pomocą prawną udzieloną skarżącej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).