Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 30 lipca 2026 r., sygn. akt II SAB/Łd 159/26

Uzasadnienie

1. 1. P. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza Wolborza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

1. 1. Skarżąca wskazała, że w dniu 30 maja 2025 r. wpłynął do Burmistrza Wolborza wniosek o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (znak sprawy; RB.6730.411.2025.KR).
2. 2. Burmistrz Wolborza pozostawił wniosek bez rozpoznania z powodu niezałączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
3. 3. Skarżąca wyjaśniła, że złożyła w tej sprawie ponaglenie, wskazując przy tym na brak podstaw do takiego żądania i zarzucając organowi I instancji nierozpoznanie sprawy w terminie ustawowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uznało takie żądanie za niezasadne i uwzględniło ponaglenie postanowieniem z dnia 15 września 2025 r., wyznaczając Burmistrzowi Wolborza termin na załatwienie sprawy do 15 grudnia 2025 r. Organ I instancji nie rozpatrzył sprawy w zakreślonym terminie, lecz ponownie pozostawił wniosek bez rozpoznania. Skarżąca dodała przy tym, że Burmistrz Wolborza po raz kolejny wezwał do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaś skarżąca po raz kolejny wyjaśniła brak podstaw do takiego żądania i tej decyzji nie złożyła. Skarżąca po raz kolejny złożyła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim, które jednak pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. stwierdziło brak podstaw do rozpatrzenia kolejnego ponaglenia w tej sprawie i wskazało, że w sprawie konieczne jest skierowanie skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego.
4. 4. Zdaniem skarżącej, Burmistrz Wolborza nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, bezpodstawnie pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia, dopuszczając się tym samym bezczynności. Żądanie złożenia decyzji o warunkach środowiskowych pozbawione jest podstawy prawnej. Jednocześnie skarżąca zaakcentowała, że w całości podtrzymuje stanowisko zaprezentowane w pismach złożonych w odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia braków, znajdujące się w aktach sprawy, w których przedstawiła szczegółową argumentację w tym zakresie.

1. 1. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Wolborza Miasta wniósł o jej oddalenie i stwierdzenie, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem wniosek skarżącej nie wywołał skutków prawnych z uwagi na nieusunięcie braków formalnych oraz niespełnienie wymogów wynikających z przepisów odrębnych oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

1. 1. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 maja 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim przekazało Burmistrzowi Wolborza, jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy, wniosek spółki P. Spółka z o.o.. z dnia 7 kwietnia 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 0,499 MW zlokalizowanej na terenie części działki o nr ewid.: [...]położonej w obrębie ewid.: [...]., gm. W.. W dniu 6 czerwca 2025 r. Burmistrz Wolborza zgodnie z art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wezwał wnioskodawcę do uzupełnia braków formalnych wniosku.
2. 2. Inwestor dokonał uzupełnienia wniosku w dniu 27 czerwca 2025 r. oraz w dniu 8 lipca 2025 r. (data wpływu do Urzędu Miejskiego w Wolborzu). Uzupełnione parametry planowanej inwestycji pozwoliły na dokonanie analizy wniosku, która doprowadziła do stwierdzenia, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy.
3. 3. Organ wskazał, że teren objęty ww. wnioskiem znajduje się na Obszarze Chronionym Krajobrazu Doliny Rzeki Wolbórki utworzonego w 2007 r. (uchwała Nr XXXI/613/12 Sejmiku Województwa Łódzkiego) z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie ustanowienia Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Wolbórki (Dz.U. Woj. Łódzkiego z 2013 r. poz. 265). Wnioskowana powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi od 600 m2 do 1 435 m2. Z uwagi na powyższe Burmistrz Wolborza w dniu 24 lipca 2025 r. wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
4. 4. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2025 r. wnioskodawca wskazał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r., ponieważ planuje realizować przedsięwzięcia służące działalności rolniczej. Wnioskodawca wskazał, że organ omyłkowo zakwalifikował planowaną inwestycję do zabudowy przemysłowej zamiast do rolniczej.
5. 5. Po ponownej analizie wniosku, Burmistrz Wolborza stwierdził, że złożone wyjaśnienia są niewystarczające, dlatego w dniu 22 sierpnia 2025 r. zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ na podstawie art. 52 ust. 2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.) - dalej u.p.z.p,, do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.) - dalej ustawa o.o.ś. Inwestor w dniu 29 sierpnia 2025 r. złożył, za pośrednictwem Burmistrza Wolborza, ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 17 września 2025 r., znak: KO.491.41.2025, uznał ponaglenie za zasadne. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ w dniu 15 października 2025 r. ponownie wezwał wnioskodawcę do przedłożenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Planowana inwestycja realizowana będzie w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny [...], zatem zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
6. 6. Organ wyjaśnił, że stosownie do ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu (Dz. U. poz. 1597 z późn. zm.), biogazownia rolnicza to instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii służącą do wytwarzania biogazu rolniczego, energii elektrycznej z biogazu rolniczego, ciepła z biogazu rolniczego lub biometanu z biogazu rolniczego. Biogazownia jako instalacja do przetwarzania odpadów może być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - dalej r.p.z.o.ś. albo jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 82 r.p.z.o.ś. Biogazownia może być również kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 47 r.p.z.o.ś. jako instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych. Zarówno § 2 ust. 1 pkt 47 r.p.z.o.ś., jak też § 3 ust. 1 pkt 82 r.p.z.o.ś. i § 3 ust. 1 pkt 47 r.p.z.o.ś. zawierają wyłączenie dla instalacji o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej. Wyłączenie dotyczy instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 u.o.ź.e. Artykuł 2 pkt 2 u.o.ź.e. za biogaz rolniczy uznaje gaz otrzymywany w procesie fermentacji metanowej surowców rolniczych, produktów ubocznych rolnictwa, płynnych lub stałych odchodów zwierzęcych, produktów ubocznych, odpadów lub pozostałości z przetwórstwa produktów pochodzenia rolniczego lub biomasy leśnej, lub biomasy roślinnej zebranej z terenów innych niż zaewidencjonowane jako rolne lub leśne, z wyłączeniem biogazu pozyskanego z surowców pochodzących ze składowisk odpadów, a także oczyszczalni ścieków, w tym zakładowych oczyszczalni ścieków z przetwórstwa rolno-spożywczego, w których nie jest prowadzony rozdział ścieków przemysłowych od pozostałych rodzajów osadów i ścieków. Kwalifikacja biogazowni zależy więc od wielu czynników - rodzaju wykorzystywanego surowca, rodzaju produktu końcowego, lokalizacji, itp. W powyższym wniosku Inwestor w pkt. 7.5 określił, że planowany sposób zagospodarowania terenu inwestycji będzie prowadzony w ramach zabudowy produkcyjnej (instalacja OZE).
7. 7. W dalszej kolejności organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2025 r. E.Z.(Prezes Zarządu spółki P. Spółka z o.o..) złożyła pismo, w którym poinformowała, że ww. przedsięwzięcie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie ma powiązania technologicznego z istniejącą już biogazownią zlokalizowaną na terenie działek nr ewid. [...], [...], wychodzących w skład jednej nieruchomości.
8. 8. Zdaniem organu, mając na uwadze lokalizację projektowanej biogazowni wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i obiektami towarzyszącymi w postaci: budynku przyjęcia substratów wymagających obróbki cieplnej, zbiornika fermentacyjnego, dwóch zbiorników buforowych substratu płynnego, kontenera technicznego, kogeneratora w zabudowie kontenerowej, kontenera uzdatniania biogazu, kontenerowej stacji transformatorowej zlokalizowanej na terenie części działki o nr ewid. [...]i funkcjonującej na sąsiednich działkach nr ewid. [...] i [...] biogazowni rolniczej o mocy 499 kW, stanowiących jedną nieruchomość (jedno podwórze odgrodzone płotem) należy ocenić, że planowana budowa biogazowni stanowi przedsięwzięcie powiązane technologicznie z już istniejącymi na terenie istniejącej biogazowni instalacjami i urządzeniami.
9. 9. Organ podkreślił, że aktualnie wprowadzony przepis art. 52 ust. 2a u.p.z.p. nakazuje traktować dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako jednego z elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji brak jej przedłożenia należy rozpatrywać w kategoriach braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istnieje obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia. Organ zaakcentował również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że brak decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy jest ona wymagana, uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. W konsekwencji, zgodnie z przepisami prawa, organ nie miał obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy ani wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy wniosek nie był kompletny.
10. 10. Ponadto, organ wskazał, że P. Spółka z o.o.. (której udziałowcami są A.Z. i R.Z.) oraz osoby związane z P. Spółka z o.o.. (t.j M.Z., J.Z., A.Z. i R.Z. w 2025 r. złożyli aż 15 wniosków o ustalenie warunków zabudowy na różne przedsięwzięcia, z czego 8 z nich dotyczy inwestycji zlokalizowanych na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewid. [...], zlokalizowanych w obrębie jednego podwórza ogrodzonego wysokim płotem. Na podstawie informacji o działce stwierdzono, iż na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...] występują tereny [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...]- grunty rolne zabudowane, grunty zadrzewione i zakrzewione, nieużytki, grunty, rolne, pastwiska, grunty pod wodami. Natomiast istniejąca powierzchnia zabudowana budynkami na ww. działkach wynosi 2 797 m2. Organ nadmienił, że do 2023 r. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w obr. ewid. [...]., stanowiły własność A.Z., która to na skutek aktu notarialnego Repertorium c z dnia 7 sierpnia 2023 r. przeniosła prawa własności do działek nr ewid. [...], [...] na firmę P. Spółka z o.o.. z siedzibą w P. [...],[...]. (pod tym samym adresem zamieszkuje A.Z. i R.Z.). Wydzielenie działki o nr ewid. [...] nastąpiło na skutek podziału rolnego zatwierdzonego w dniu 17 sierpnia 2019 r., którego celem - jak domniemywa organ, było ograniczenie stron biorących udział w toczących się postępowaniach administracyjnych. Łączna projektowana powierzchnia zabudowy wynosi od 8 336 m2 do 12 715 m2, natomiast łączna powierzchnia terenu przeznaczona pod inwestycję wynosi 94 320 m2.
11. 11. Organ zwrócił uwagę, że na działkach nr ewid. [...], [...], wychodzących w skład jednej nieruchomości, zrealizowana została inwestycja na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 27 października 2020 r. - budowa biogazowni rolniczej o mocy do 0,5MW (według decyzji WZ, znak: RB.6730.40.2020.KR - powierzchnia zabudowy obiektami łącznie do około 3 000 m2, nawierzchnie utwardzone łącznie do około 1 950 m2). Suma powierzchni zabudowy zadeklarowanych - projektowanych obiektów oraz tych będących już w trakcje realizacji wynosi: minimalnie 11 396 m2, maksymalnie 15 715 m2. Pozwolenie na budowę biogazowni rolniczej zostało wydane na P. Spółka z o.o.., która, zgodnie z danymi z KRS, w przeważającej działalności prowadzi sprzedaż hurtową paliw i produktów pochodnych. Działalność obrotami paliw, zdaniem organu, jest działalnością produkcyjno-przemysłowo-handlową a nie rolniczą jak zadeklarowano we wnioskach o wydanie warunków zabudowy.

1. 2. Pismem z dnia 7 lipca 2026 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że popiera skargę i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że tylko przekształcenie powierzchni w wyniku zabudowy przemysłowej może być kwalifikowane do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast funkcja obiektów wskazanych we wnioskach o warunki zabudowy zostało jasno określona jako związana z prowadzeniem działalności rolniczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

1. 3. Skarga jest zasadna.

1. 1. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."]. Stosownie do ww. przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
2. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).
3. 3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza Wolborza w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 0,499 MW zlokalizowanej na terenie części dz. ewid. nr [...]położonej w obrębie ewid. [...]., gm. W..
4. 4. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, o ile przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Z kolei jak stanowi przepis art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691), [dalej: "K.p.a."], ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. Z jego treści wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepisem szczególnym, zakreślającym ramy czasowe rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest z kolei art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 538), [dalej: "u.p.z.p."], zgodnie z którym termin do wydania decyzji w powyższym przedmiocie wynosi 90 dni.

Skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie wystąpiła z ponagleniem z dnia 28 sierpnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim postanowieniem z dnia 15 września 2025 r. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczyło organowi termin załatwienia sprawy do dnia 15 grudnia 2025 r. i stwierdziło, że zwłoka w załatwieniu sprawy nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Ponownie skarżąca wystąpiła z ponagleniem z dnia 15 grudnia 2025 r. Kolegium odpowiedziało pismem z dnia 30 grudnia 2025 r. wskazując drogę sądowoadministracyjną. Wobec powyższego należy uznać za spełniony warunek dopuszczalności skargi stosownie do art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a.

1. 5. Z akt sprawy wynika, że w dniu 30 maja 2025 r. SKO w Piotrkowie Trybunalskim przekazało Burmistrzowi Wolborza, jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy, wniosek spółki P. Spółka z o.o.. (skarżącej) z dnia 7 kwietnia 2025 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej 0,499 MW zlokalizowanej na terenie części dz. ewid. nr [...]położonej w obrębie ewid. [...]., gm. W.. Skarżąca została wezwana przez ww. organ do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 7 kwietnia 2025 r., w tym ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skarżąca tego braku nie uzupełniła, w konsekwencji organ zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2025 r. poinformował skarżącą o pozostawieniu ww. wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku wniesionego ponaglenia i konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy, organ pismem z dnia 24 listopada 2025 r. ponownie zawiadomił skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, stwierdzając konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej. Skarżący, tak w postępowaniu przed organem I instancji jak i sądowym, kwestionuje powyższe stanowisko.
2. 6. Mając na uwadze wezwanie organu do przedłożenia przez skarżącą decyzji środowiskowej należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż "stosownie do art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. Powyższe rozważania, a także przyjęte rozwiązania normatywne w u.p.z.p. (art. 53 ust. 5ba w zw. z art. 64 ust. 1b u.p.z.p.) zdają się potwierdzać, że ustawodawca traktuje wymóg uzyskania takiej decyzji (o środowiskowych uwarunkowaniach) przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie formalnym wniosku" (zob. wyrok WSA w Warszawie z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt VII SAB/Wa 151/23; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której parametry - jego zdaniem - nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Przeprowadzona analiza przedłożonych założeń przedsięwzięcia zawartych we wniosku, przy uwzględnieniu wydanych dotychczas decyzji o warunkach zabudowy, doprowadziła organ administracji publicznej do konkluzji, że wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia
3. 7. w ocenie sądu strona skarżąca trafnie wskazała, że w takiej sytuacji nie można mówić o braku formalnym wniosku. Burmistrz przeprowadził bowiem merytoryczną analizę sprawy i uznał, że inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie był to zatem oczywisty wymóg formalny, lecz kwestia materialna, wymagająca oceny planowanego przedsięwzięcia w świetle właściwych przepisów prawa. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może uzależnić zgodę na realizację inwestycji od przedłożenia decyzji środowiskowej tylko wtedy, gdy inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Postępowanie wyjaśniające powinno więc obejmować także ustalenia pozwalające zweryfikować potrzebę przedłożenia takiej decyzji, z zachowaniem zasad K.p.a. Organy powinny zgromadzić pełny materiał dowodowy, ocenić go zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz wyjaśnić motywy uznania decyzji środowiskowej za wymaganą. Strona musi mieć możliwość zakwestionowania tego stanowiska w administracyjnym toku instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a., a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania pozbawiło skarżącego tej możliwości. W konsekwencji stan faktyczny sprawy nie dawał podstaw do przyjęcia, że brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy (tak wyrok NSA z 5.06.2025 r., II OSK 111/25). Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy, nie dało Spółce takiej możliwości.
4. 8. Reasumując, zdaniem sądu, stan faktyczny sprawy nie pozwala uznać, że brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowił brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Z samej treści wniosku inwestora nie wynikało bowiem bezspornie, że dla planowanego zamierzenia konieczne było uzyskanie takiej decyzji ani że decyzja ta powinna zostać dołączona już na etapie składania wniosku. Tylko w takiej sytuacji można byłoby rozważać zastosowanie omawianego sposobu zakończenia sprawy. Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., Burmistrz Wolborza powinien — o ile wniosek nie był obarczony innymi brakami — rozpoznać sprawę merytorycznie. W szczególności powinien wskazać wnioskodawcy, że w jego ocenie, jeśli podtrzymuje dotychczasowe stanowisko, konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a następnie — zależnie od stanowiska strony i po wnikliwej analizie przedmiotu postępowania — wydać decyzję ustalającą albo odmawiającą ustalenia warunków zabudowy.
5. 9. Zauważyć również należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzenie w ramach niniejszego postępowania sądowego, czy wnioskodawca powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji.
6. 10. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
7. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
8. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Mając na uwadze powyższe sąd zobowiązał Burmistrza Wolborza do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 7 kwietnia 2025 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz odpisem prawomocnego wyroku (pkt 1 sentencji wyroku).

Uwzględniając ww. normy sąd stwierdził ponadto, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze, dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, bowiem bezczynność Burmistrza Wolborza była spowodowana wyłącznie błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 K.p.a.

11. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł (pkt 3 sentencji wyroku).

12. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania sąd stwierdza, że przepisy P.p.s.a. nie przewidują prawnej możliwości zasądzenia organowi w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym kosztów postępowania od strony skarżącej.

IB