Uzasadnienie
II SAB/Łd 16/20
Uzasadnienie
Ł.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w przedmiocie informacji publicznej. Skarżący podniósł zarzut niezastosowania art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm. - dalej u.d.i.p.) przez nieudostępnienie informacji żądanej przez wnioskodawcę lub udzielnie informacji innej niż żądana, jak i informacji wymijającej, co w praktyce - po upływie terminów określonych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - jest równoznaczne z nieudzieleniem żądanej informacji publicznej.
Jednocześnie działaniu organu skarżący zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 lit. c) i e), art. 9 ust. 2 lit. g) oraz art. 13 ust. 1-3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (RODO) przez nieudostępnienie skarżącemu informacji dotyczących przetwarzania danych osobowych. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28.01.2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem, stwierdzenie, że bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł. grzywny w wysokości 100,00 zł oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Skarżący wskazał, że w dniu 28 stycznia 2020 r. złożył do Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. wniosek na podstawie art. 61 Konstytucji R.P. i art. 2 u.d.i.p. o udostępnienie informacji publicznej, w którym zostały sformułowane następujące pytania:
- 1. Czy funkcjonariusz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. Pan R.M. o nr PESEL [...] posiadał w dniu 25.06.2013 r. uprawnienia do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi zgodnie z art. 109 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. nr 30 poz. 151 ze zm.)?
- 2. Czy funkcjonariusz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. Pan R.M. o nr PESEL [...] posiadał w dniu 25.06.2013 r. aktualne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi?
- 3. Czy funkcjonariusz Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. Pan R.M. o nr PESEL [...] w dniu 25.06.2013 r. miał wykonane badanie psychologiczne kierowców na pojazdy uprzywilejowane zgodnie z art. 82 ust, 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. nr 30 poz. 151 ze zm.).
Pismem z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. odpowiedział na ww. wniosek o udzielenie informacji publicznej przez przedstawienie cyt. "informacji w żądanym zakresie", co świadczy o uznaniu żądanych przez stronę informacji za informację publiczną.
W zakresie pytania postawionego przez skarżącego zarówno w punkcie pierwszym, jak i w drugim ww. wniosku z dnia 28.01.2020 r. Zastępca Naczelnika odwołał się do Zaświadczenia lekarskiego nr [...] z dnia 20.11.2012 r. wydanego przez SP ZOZ MSW w Ł., z którego ma wynikać, iż Pan R.M. cyt. "był zdolny do prowadzenia pojazdów służbowych, w tym uprzywilejowanych, zgodnie z kategorią "A ", "B" prawa jazdy, do dnia 19.11.2017 roku ". Odnośnie do punktu 3. Zastępca Naczelnika odwołał się do Orzeczenia Psychologicznego nr [...] z dnia 19.11.2012 r. wydanego przez SP ZOZ MSW w Ł. Poradnia Badań Kierowców, z którego ma wynikać, iż cyt. "stwierdzono brak przeciwskazań psychologicznych R.M. do kierowania pojazdami z terminem następnego badania do dnia 19.11.2017r."
W ocenie skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w Ł., dopuścił się na dzień złożenia skargi bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. złożonego w trybie dostępu do informacji publicznej, albowiem nie udzielił informacji zgodnie z żądaniem skarżącego w ustawowy terminie.
Zdaniem skarżącego przy sporządzaniu pisma z dnia 3 lutego 2020 r. Zastępca Naczelnika pominął treść sformułowanych we wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. przez skarżącego pytań oraz przywołanych w nich przepisów prawa, dlatego też nie można uznać, iż podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej sprostał obowiązkowi wynikającemu z art.
4. ust. 1 u.d.i.p. Udzielona w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r. nr [...] odpowiedź na wniosek z dnia 28 stycznia 2020 r. jest nielogiczna, wewnętrznie sprzeczna i nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Wynika z niej bowiem, że o okoliczności posiadania przez Pana R.M. w dniu 25.06.2013 r. uprawnień do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi, jak i braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi przemawia ten sam dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego, nr [...] wydanego w dniu 20.11.2012 r. przez SP ZOZ MSW w Ł. Podczas gdy treść pytania nr 1 z wniosku z dnia 28.01.2020 r. odnosi się wprost do obowiązującego w dniu 25.06.2013 r. art. 109 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. nr 30 poz. 151 ze zm.), który stanowi: "Starosta wydaje zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym, w drodze decyzji administracyjnej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, osobie, która spełnia wymagania określone w art. 106 ust. 1 pkt 1-4,potwierdzone przedstawionym: orzeczeniem lekarskim o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem uprzywilejowanym; orzeczeniem psychologicznym o braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem uprzywilejowanym; zaświadczeniem o ukończeniu kursu dla kierujących pojazdami uprzywilejowanymi. Starosta wydaje zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym, określając: zakres zezwolenia, o którym mowa w art. 108 ust. 1, odpowiadający rodzajowi ukończonego kursu oraz zakresowi badań lekarskich i psychologicznych; ważność zezwolenia na okres 5 lat, nie dłużej jednak niż na okres wynikający z terminu ważności orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Wobec powyższego uznać należy, iż Zastępca Naczelnika przedstawił informacje wręcz nieadekwatną do treści wniosku, albowiem przedstawił swoją subiektywny opinię co do kwestii posiadania uprawnień do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi przez Pana R.M. w dniu 25.06.2013 r., podczas gdy obowiązkiem Komendanta Wojewódzkiego Policji było udzielenie informacji publicznej, a więc informacji o faktach. O zasadności złożenia skargi na bezczynność organu władzy publicznej w niniejszej sprawie przemawia utrwalona linia orzecznictwa sądów administracyjnych. Bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, ale takie kiedy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku, lub informacji niejasnej, albo niepełnej, jak również gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuję wnioskodawca, informacji niepełnej lub też informacji wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
Wobec powyższego wniosek o zobowiązanie Komendant Wojewódzkiego Policji w Ł. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 28.01.2020 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem uznać należy za konieczny i uzasadniony. Zdaniem skarżącego, bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. przy rozpoznaniu wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. ma charakter rażący. Zastępca Naczelnika udzielił odpowiedzi niepełnej, niejasnej, wręcz nieadekwatnej do treści żądania wnioskodawcy, pomimo posiadania wiedzy w żądanym zakresie, co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. ustawowego terminu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.
W niniejszym stanie faktycznym uwzględnić należy fakt, iż adresatem wniosku jest organ władzy publicznej, który działa na podstawie i w ramach prawa. W konsekwencji żądając informacji w punkcie pierwszym wniosku dotyczącym posiadania uprawnień do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi konkretnego funkcjonariusza policji, to organ władzy publicznej winien mieć świadomość, iż wnioskodawca pyta o wskazaną w ww. przepisie decyzję administracyjną wydaną przez właściwego Starostę zezwalającą na kierowanie przez tego funkcjonariusza pojazdem uprzywilejowanym we wskazanej we wniosku dacie, a nie - wyłącznie - o zaświadczenie lekarskie stanowiące potwierdzenie tylko jednego z wymagań określonych w art. 106 u.i.d.p.
Biorąc pod uwagę, iż Zastępca Naczelnika nie cytuje postawionych we wniosku z dnia 28.01.2020 r. pytań, lecz modyfikuje ich treść poprzez ich skrócenie oraz dokonanie dowolnej ich interpretacji, to konieczne staje się załączenie do niniejszej skargi odpisu ww. wniosku z dnia 28.01.2020 r. wraz z prezentatą Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł., celem wykazania, iż Komendant Wojewódzki Policji w Ł. celowo nie udostępnił żądanych informacji. Takie zachowanie świadczy o rażącym naruszeniu prawa i uzasadnia wymierzenie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł. grzywny.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów RODO, wskazać należy, iż przepisy te mają charakter powszechnie obowiązujący i winny być stosowne przez administratora danych osobowych również przy sporządzaniu pisma z dnia 03.02.2020 r. nr [...].
Wniosek o wymierzenie Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w Ł. grzywny zmierza wyłącznie do zdyscyplinowania podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji zgodnie z żądaniem oraz udostępnienia żądanej informacji publicznej z zachowaniem terminów ustawowo wyznaczonych. W opinii strony skarżącej sam fakt nałożenia grzywny na Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. będzie wystarczająco dotkliwy, dlatego też nie ma konieczności żądania wyższej kwoty grzywny.
W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wyjaśnił, że uznał dane żądane we wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2020 r. za informację publiczną - jako stanowiące informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne - i pismem z dnia 3 lutego 2020 r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wszystkie przedstawione pytania na podstawie posiadanych dokumentów, w zakresie treści tych dokumentów i w przedmiocie zadanych pytań. Jako że ciężar zarzutów skargi skierowano na zagadnienie posiadania przez R.M. uprawnienia do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi, organ wyjaśnił, że zgodnie z ust. 5 art. 109 ustawy o kierującymi pojazdami funkcjonariuszom oraz pracownikom: Policji zezwolenie na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym wydaje nieodpłatnie odpowiedni organ jednostki, w której osoby te pełnią służbę lub są zatrudnione. Udzielenie odpowiedzi w zakresie uprawnienia policjanta R.M. do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi o treści "był zdolny do prowadzenia pojazdów służbowych, w tym uprzywilejowanych" jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że policjant posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi.
Udzielona informacja oparta była na znanym organowi z urzędu, bo wydanym przez tenże organ, dokumencie urzędowym. Pytanie drugie dotyczyło posiadania przez R. M. orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi. Na to pytanie udzielono odpowiedzi wprost. Pytanie trzecie dotyczyło okoliczności czy R. M. miał wykonane badanie psychologiczne kierowców na pojazdy uprzywilejowane. Na to pytanie udzielono odpowiedzi poprzez podanie danych dotyczących orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych R. M., do kierowania pojazdami. Z tej odpowiedzi w sposób oczywisty wynika, że policjant "miał wykonane" rzeczone badanie.
Powołane okoliczności świadczą o braku bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Tym samym wnioski o stwierdzenie, że bezczynność KWP w Ł. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie Komendantowi grzywny uznać należy za bezprzedmiotowe. Komendant udzielił odpowiedzi na wniosek niezwłocznie i w pełnym wnioskowanym zakresie.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 6 RODO. Przetwarzanie danych osobowych podmiotów występujących o udzielenie informacji publicznej znajduje oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c i e rozporządzenia.
W piśmie z dnia 26 kwietnia 2020 r. skarżący odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę wskazał, iż pozostaje ona w sprzeczności z treścią pisma z dnia 3 lutego 2020 r. stanowiącym odpowiedź na wniosek o dostęp do informacji publicznej z dnia 28 stycznia 2020 r. W piśmie z dnia 3 lutego 2020 r. nie ma bowiem mowy o żadnym dokumencie urzędowym wydanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. w sprawie udzielenia funkcjonariuszowi R. M. uprawnienia do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi. W piśmie z dnia 3 lutego 2020 r. wskazane jest wyłącznie zaświadczenie lekarskie nr [...], a więc nie można uznać, iż dokument ten został wydany przez odpowiedni organ jednostki, w której funkcjonariusz R. M. pełnił pełnią służbę. W treści odpowiedzi na skargę zostało wskazane, że "Udzielenie odpowiedzi w zakresie uprawnienia policjanta R.M. do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi o treści "był zdolny do prowadzenia pojazdów służbowych, w tym uprzywilejowanych" jest jednoznaczne ze stwierdzeniem, że policjant posiadał uprawnienia do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi. Udzielona informacja oparta była na znanym organowi z urzędu, bo wydanym przez tenże organ, dokumencie urzędowym,"
Na dzień 25 czerwca 2013 r. zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym wydawane były zgodnie ze wzorem przewidzianym przez rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 15 maja 2013 r. (wejście wżycie: 25 maja 2013 r.) w sprawie kursów dla kierowców pojazdów uprzywilejowanych i pojazdów przewożących wartości pieniężne, wydanym na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami. Zezwolenie wydaje się zgodnie ze wzorem nr 4 - wzoru zezwolenia na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym lub pojazdem przewożącym wartości pieniężne, stanowiącym załącznik do ww. rozporządzenia, który to wzór skarżący załączył do pisma wraz z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu na okoliczność wymogów prawnych stawianych zezwoleniom na kierowanie pojazdem uprzywilejowanym w dniu 25.06.2013 r. Skarżący stwierdził sprzeczność informacji podawanych w imieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Komunikacji Społecznej Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r., jak i przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego w odpowiedzi na skargę z dnia 19 lutego 2020 r. co do dokumentu stanowiącego podstawę prawną do kierowania pojazdem uprzywilejowanym przez funkcjonariusza R. M. w dniu 25.06.2013 r., jak i sprzeczność ich wypowiedzi z treścią obowiązujących przepisów prawa na dzień 25.06.2013 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).
W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.
Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy udostępniania informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) – dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Trafnie przy tym zauważył skarżący, że bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ lub podmiot będący w jej posiadaniu milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji, odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ale także kiedy udziela informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niejasnej albo niepełnej (wyr. WSA w Krakowie z dnia 22 maja 2012 r., II SAB/Kr 131/11, CBOSA).
Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem nie tylko stwierdzenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., i czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, ale i ustalenia, czy udzielona informacja jest adekwatne do treści wniosku.
Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi zatem art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji. Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna".
Sąd w składzie rozpoznającym skargę uznał, że informacje, których domaga się skarżący, mają charakter informacji publicznych, a kwestia ta nie pozostaje sporna między stronami.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej wchodzi w zakres jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa jako zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) Policja umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, natomiast organami administracji rządowej na obszarze województwa są wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń, wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią. Nie ulega zatem wątpliwości, że Komendant Wojewódzki Policji jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Skoro natomiast informacją publiczną jest informacja w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wpisujących się w strukturę władzy publicznej, zwłaszcza – działalność tych podmiotów ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015-2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, PPP 2019/7-8/9-16), a więc informacja o sposobie działalności organu władzy publicznej lub podmiotów wykonujących zadania publiczne, to należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia informacji o posiadaniu uprawnień i zdolności psychofizycznej do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi przez funkcjonariusza publicznego, którym jest funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego stanowi informację publiczną.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy tego rodzaju informacja i uzyskanie odpowiedzi na sformułowane we wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. pytania pozwala przy tym na zweryfikowanie przez obywateli, czy organ powołany do ochrony porządku publicznego wykonuje swe ustawowe zadania w sposób prawidłowy czy też doszło w tym zakresie do nieprawidłowości lub zaniedbań, co umożliwi ich naświetlenie i podjęcie działań w celu ich wyeliminowania na przyszłość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., I OSK 877/16, CBOSA).
Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że głównym celem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest kontrola władzy publicznej. Celem ustawy jest dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 176).
Analiza treści pytań sformułowanych we wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. oraz pisma organu z dnia 3 lutego 2020 r., stanowiącego odpowiedź na wniosek daje podstawy do przyjęcia, że udzielona informacja nie jest informacją konkretną i pełną, a co więcej w sposób niedopuszczalny pozostawia pole do interpretacji jej treści, na co wskazuje odpowiedź na skargę.
Przede wszystkim nie zasługuje na akceptację sposób załatwienia wniosku w odniesieniu do punktu pierwszego. Trafnie wskazuje skarżący, że nie sposób odwoływać się do zaświadczenia lekarskiego w przypadku, gdy nie potwierdza ono uprawnień do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi. Skoro uprawnienie do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi zgodnie z art. 109 ust. 5 ustawy o kierujących pojazdami wynika z określonego dokumentu, udzielenie informacji winno zawierać odwołanie do dokumentu właściwego. Podkreślenia wymaga również, że o ile organ przywołuje daty, numery i podmioty, które wystawiły funkcjonariuszowi zaświadczenia lekarskie, to już nie przywołuje danych pozwalających na identyfikację stosownego uprawnienia, choć jak twierdzi w odpowiedzi na skargę posiada wiedzę o dokumencie z urzędu.
W kwestii informacji z punktu drugiego wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. należy stwierdzić, że chociaż co do zasady zaświadczenie o zdolności do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi może być utożsamiane z zaświadczeniem o braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi, to jednak nieposłużenie się w odpowiedzi pojęciem ustawowym (którym posłużył się wnioskodawca) wymaga ewentualnego wyjaśnienia wnioskodawcy tej kwestii. Wątpliwości budzi również fakt, czy zdolność do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi wynika wprost z treści zaświadczenia lekarskiego, czy też stanowi interpretację organu pojęcia zdolności do kierowania pojazdami służbowymi.
Jeśli zaś idzie o informację dotyczącą punktu trzeciego, to organ formułuje odpowiedź w odniesieniu do "pojazdów", nie zaś "pojazdów uprzywilejowanych", co z kolei nasuwa wątpliwości, czy treść odpowiedzi odpowiada treści pytania.
Reasumując, należy uznać, że treść pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 3 lutego 2020 r. nie stanowi pełnej, wyczerpującej informacji na sformułowane we wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. pytania, a co istotne budzi wiele wątpliwości i pozostawia miejsce na interpretacje i domysły, co nie jest akceptowalne i w świetle u.d.i.p. stanowi o nieudzieleniu informacji publicznej, a w konsekwencji uprawnia do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności. Reasumując, z uwagi na fakt, że do dnia rozpoznania skargi organ nie udostępnił adekwatnej do wniosku informacji skarga okazała się usprawiedliwiona. Jako że organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny, sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do załatwienia w całości wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt do organu (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku).
Jednocześnie Sąd uznał za uzasadniony wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślić bowiem należy, iż podstawowym warunkiem dla stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. jest upływ terminu do załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie organ pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności, która nie przybrała postaci rażącego naruszenia prawa. Z tego powodu Sąd ocenił, że uzasadnionym jest nałożenie na organ grzywny, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Grzywna na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma bowiem na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale ma w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności postępowania. Mając zatem na względzie powyższe ustalenia Sąd uznał, że kwota 100 zł, w realiach niniejszej sprawy jest odpowiednia.
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot obejmujący wpis sądowy w kwocie 100 zł (pkt 4 wyroku).
Końcowo wyjaśnienia wymaga, że z uwagi na fakt, że ramy postępowania w sprawach udostępnienia informacji publicznej wyznacza treść wniosku, nie było możliwe na etapie postępowania przez sądem administracyjnym żądanie udostępnienia dokumentów potwierdzających uprawnienia R.M. do kierowania pojazdami uprzywilejowanymi, gdyż żądanie takie nie wynika z treści wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r.
E.S.