Uzasadnienie
II SAB/Łd 160/26
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga R. Z. z 10 kwietnia 2026 r. na bezczynność Burmistrza Wolborza w sprawie wniosku skarżącego z 8 kwietnia 2025 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
Z akt sprawy wynika, że skarżący wnioskiem z 8 kwietnia 2025 r. (przekazanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze Piotrkowie Trybunalskim do organu 30 maja 2025 r.) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pn.: budowa budynku magazynowo-składowego w zabudowie zagrodowej zlokalizowanego na terenie części działek nr ewid.: [...],[...],[...] położonych w obrębie ewid.: ([...]) L., gm. W. (sprawie nadano znak: [...]).
Następnie 5 czerwca 2025 r. Burmistrza Wolborza wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o parametry planowanej inwestycji. Wnioskodawca uzupełnił wniosek pismami z 26 czerwca 2025 r. i 4 lipca 2025 r.
W wyniku dalszej analizy wniosku Burmistrz Wolborza stwierdził, że planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako zabudowa przemysłowa lub magazynowa, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], a więc wymagających uzyskania decyzji środowiskowej. Ponadto teren objęty wnioskiem znajduje się w Obszarze Chronionym Doliny Rzeki W.. Wobec powyższego organ pierwszej instancji 21 lipca 2025 r. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku w zakresie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Pismem z 8 sierpnia 2025 r. skarżący odpowiedział, iż przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu, ponieważ planuje realizować przedsięwzięcia służące działalności rolniczej i zagrodowej (skład płodów rolnych, silos, stodoła itp.). Wnioskodawca wskazał, że organ omyłkowo zakwalifikował planowaną inwestycję do zabudowy przemysłowej zamiast do rolniczej.
Uznając powyższe wyjaśnienia za niewystarczające, pismem z 20 sierpnia 2025 r. Burmistrz Wolborza zawiadomił wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia, ponieważ na podstawie art. 52 ust. 2a ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym], do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa].
Pismem z 28 sierpnia 2025 r. skarżący złożył w niniejszej sprawie ponaglenie do Samorządowego Kolegium w Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim. W ocenie skarżącego Burmistrz Wolborza nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, bezpodstawnie pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia, dopuszczając się tym samym bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Skarżący w całości podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w pismach złożonych w odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia braków.
Postanowieniem z 17 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim uznało ponaglenia za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi Wolborza termin załatwienia sprawy do 15 grudnia 2025 r. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa.
W dalszej kolejności Burmistrz Wolborza pismem z 14 października 2025 r. ponownie wezwał skarżącego do przedłożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 14 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W wyznaczonym terminie skarżący nie złożył oczekiwanej decyzji, lecz pismem z 3 listopada 2025 r. kontynuował swoją polemikę z organem. W tych warunkach organ pierwsze instancji pismem z 20 listopada 2025 r. zawiadomił skarżącego o pozostawieniu jego wniosku bez rozpatrzenia.
Skarżący zareagował na powyższe złożeniem drugiego ponaglenia 15 grudnia 2025 r., zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim poinformowało skarżącego o możliwości złożenia skargi na bezczynność.
R.Z. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Burmistrza Wolborza w sprawie wniosku z 8 kwietnia 2025 r. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Burmistrz Wolborza nie załatwił sprawy w terminie ustawowym, bezpodstawnie pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia, dopuszczając się tym samym bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Żądanie złożenia decyzji o warunkach środowiskowych pozbawione jest podstawy prawnej. Strona w całości podtrzymała dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w pismach złożonych w odpowiedzi na wezwania do uzupełnienia braków wniosku.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Zdaniem organu sporne przedsięwzięcie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r., do przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji środowiskowej zalicza się zabudowę przemysłową lub magazynową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Planowana zabudowa spełnia próg kwalifikacyjny obligujący do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie bez znaczenia jest tutaj fakt, iż złożenie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez stosowanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stanowić odstąpienia od badania przez organy administracji publicznej jaka powierzchnia będzie powierzchnią przekształconą powstałą w wyniku realizacji danego przedsięwzięcia, zwłaszcza, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: "Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (...) 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".
Zgodnie z wnioskiem, budynek magazynowo-składowy, zaplanowano na terenie stanowiącym formę ochrony przyrody (tj. park narodowy, rezerwat, park krajobrazowy, obszar chronionego krajobrazu, obszar Natura 2000, użytek ekologiczny czy zespół przyrodniczo-krajobrazowy) lub otulinę parku narodowego, rezerwatu czy parku krajobrazowego, wówczas może się on kwalifikować go kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia. Przy powierzchni niemniejszej niż 0,5 ha i wskazanej powyżej lokalizacji wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach byłoby jednak wymagane na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej. W myśl definicji podanej w § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia powierzchnia zabudowy oznacza "powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia".
Tym samym powierzchni zabudowy nie należy utożsamiać wyłącznie z powierzchnią zajętą przez obiekty budowlane. Dolicza się do niej również "powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia", a także powierzchnię "towarzyszącej jej infrastruktury". W świetle stanowiska Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, w bilansie powierzchni zabudowy i infrastruktury, przeprowadzanym na potrzeby kwalifikacji zabudowy do kategorii przedsięwzięć, uwzględnia się: "powierzchnię parkingów, dróg dojazdowych, chodników, placów budowy, placów składowych, podjazdów, ramp, inne powierzchnie utwardzone czy płaty roślinności, które zostaną usunięte, a teren urządzony zgodnie z wolą inwestora" - np. poprzez usunięcie zakrzewień, zadrzewień czy zbiorowisk murawowych lub łąkowych, niwelację terenu, zasypanie zbiorników wodnych, odwodnienia/dreny.
W myśl art. 52 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dołącza się decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, której wy danie zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej następuje przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a zgodnie z art. 72 ust 3 ww. ustawy, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy załączyć m.in. do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym, w sytuacji gdy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiłby brak formalny wniosku o ustaleniu warunków zabudowy.
Wprowadzona przez ustawodawcę powyższa regulacja dodana na mocy art. 6 pkt 2 ustawy z 13 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw powoduje modyfikację postrzegania braku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o ustalenie warunków zabudowy. W świetle bowiem uprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym regulacji dotyczącej elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak również całokształtu regulacji ustawy środowiskowej - wyprowadzano konkluzję, że niedołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do wniosku o wydanie warunków zabudowy nie stanowi braku formalnego tego wniosku i nie tylko nie może być podstawą odmowy wszczęcia w ogóle postępowania w tym przedmiocie, ale też nie podlega reżimowi pozostawienia podania bez rozpoznania.
W orzecznictwie podnoszono, że ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należała do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczyła natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zastosowanie tego przepisu nie mogło zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku.
Aktualnie wprowadzony przepis art. 52 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje natomiast traktować dołączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jako jednego z elementów formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w konsekwencji brak jej przedłożenia należy rozpatrywać w kategoriach braku formalnego, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a., co powoduje, że w następstwie bezskutecznego wezwania inwestora przez organ istnieje obowiązek pozostawienia podania (wniosku o ustalenie warunków zabudowy) bez rozpatrzenia.
Zgodnie z art 3 ust 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, pod pojęciem przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Organ przytoczył wybrane przykłady z orzecznictwa i przyjął pogląd, że tylko prawidłowy formalnie wniosek może spowodować wszczęcie postępowania w sprawie administracyjnej i w konsekwencji wykreować obowiązek właściwego organu administracji publicznej załatwienia sprawy w sposób określony w art. 104 k.p.a. Skoro przepis art. 61 § 1 k.p.a. stanowi, że postępowanie administracyjne wszczynane jest również na żądanie strony, to oznacza, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko na podstawie takiego podania (żądania) skierowanego do organu administracji publicznej, które czyni zadość wymaganiom prawnym określonym w art. 63 § 2 i 3 lub 3a k.p.a. i czyni zadość także ewentualnym dalszym wymaganiom prawnym, określonym innymi przepisami W konsekwencji, zgodnie z ww. przepisami prawa, organ nie miał obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy ani wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy wniosek nie był kompletny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 z późn.zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza Wolborza w rozpoznaniu wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu administracji przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Pojęcie bezczynności definiuje art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jego treści wynika, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Przepisem szczególnym, zakreślającym ramy czasowe rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest z kolei art. 64 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 538 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), zgodnie z którym termin do wydania decyzji w powyższym przedmiocie wynosi 90 dni.
Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a.). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a.). Z kolei jak stanowi przepis art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: pkt 1 - do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; pkt 2 - do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
Jak wynika z akt sprawy R.Z. przed wniesieniem skargi do tutejszego Sądu wykorzystał wspomniany wyżej tryb ponagleniowy. Skarga na bezczynność Burmistrza Wolborza jest wobec tego dopuszczalna.
W niniejszej sprawie organ administracji rozpatrujący w pierwszej instancji wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pismem z 20 sierpnia 2025 r. poinformował stronę skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, gdyż skarżący nie przedstawił wymaganej, zdaniem organu, decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Powyższe stało się podstawą wniesionej skargi na bezczynność organu administracji.
Stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Z kolei przepis art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 72 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r., poz. 1112, 1881 i 1940 oraz z 2025 r. poz. 1535) [dalej: ustawa środowiskowa].
W tym miejscu zaakacentowania wymaga, że w świetle orzecznictwa na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a. Organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a., ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, mylnie sądząc, iż zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia wydaniem decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z 1 marca 2023 r., II OSK 1747/22).
W ocenie Sądu, zasadne są zarzuty oparte na naruszeniu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim skarżący podważa stanowisko organu, że brak przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia jest brakiem formalnym podania, który to brak uzasadnia pozostawienie podania bez rozpoznania w przypadku jego nieuzupełnienia w wymaganym terminie. W doktrynie i orzecznictwie, na tle art. 64 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że wyznaczenie granic formalnych, a także wymogów materialnych ma podstawowe znaczenie. Braki formalne dają, w razie ich nieusunięcia, podstawy do pozostawienia podania bez rozpoznania, zaś braki materialnoprawne, do odmowy przyznania uprawnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 czerwca 2025 r., II OSK 111/25, jednoznacznie przesądził, że w świetle art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na tle innych przyjętych w ustawie rozwiązań normatywnych (art. 53 ust. 5ba w zw. z art. 64 ust. 1b tej ustawy) ustawodawca traktuje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy, jako wymaganie o charakterze materialnym, a nie formalnym wniosku do oceny którego jest potrzebna analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z kolei w wyroku z 29 stycznia 2019 r., II OSK 2136/18, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na podstawowe kryterium rozróżnienia braków formalnych od materialnych. Przepisy ustaw materialnoprawnych wprowadzają wymogi w treści podania o charakterze materialnym. Spełnienie tych wymogów wymaga uzyskania ich na drodze autorytatywnej konkretyzacji w postępowaniu zakończonym decyzją. Brak zatem decyzji o warunkach zabudowy czy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może być zakwalifikowany jako brak formalny, gdy strona ma skonkretyzowane uprawnienia decyzją, a jedynie ich nie dołączyła do podania o wszczęciu postępowania. W razie gdy dopiero w odrębnym postępowaniu może uzyskać takie uprawnienia, nie można klasyfikować jako braku formalnego, usuwanego w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a organ obowiązany jest merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, wydając decyzję (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 19, 2024).
Prezentowane wyżej stanowisko znajduje również oparcie w przepisie art. 86 pkt 2 ustawy środowiskowej, zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, wydających decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten obejmuje ustalenie czy istnieje zgodność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a lokalizacją i parametrami przyjętymi w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, której parametry – jego zdaniem - nie wymagają uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Z kolei przeprowadzona przez organ analiza (Sąd zaznacza jednocześnie, że nie jest przedmiotem niniejszego postępowania sądowego kwestia oceny prawidłowości tej analizy) terenu inwestycji zaznaczonego w ww. wniosku wykazała, że budynek magazynowo-składowy jako przedsięwzięcie powiązane technologicznie z istniejącymi i projektowanymi na terenie jednego gospodarstwa (podwórza) budowlami zaliczyć należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Sądu, w tej sytuacji nie można mówić o niespełnieniu warunków formalnych wniosku. Niewątpliwie organ administracji dokonał w tym wypadku merytorycznej analizy sprawy i uznał, że inwestycja wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. Nie można zatem przyjąć, że mamy tu do czynienia z oczywistym wymogiem czysto formalnym, a nie materialnym wniosku, do oceny którego jest przecież potrzebna analiza planowanego przedsięwzięcia przez pryzmat znajdujących zastosowanie norm prawa materialnego. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy obowiązany jest uzależnić wydanie zgody na realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko bądź mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Z tego względu postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinno dotyczyć również zagadnień umożliwiających weryfikację potrzeby przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej i wyjaśnić motywy, dla których uznały, że tego rodzaju decyzja jest wymagana dla badanego przedsięwzięcia. Strona winna natomiast mieć możliwość dokonania kontroli tego stanowiska w administracyjnym trybie odwoławczym, z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a., a także kontroli sądowoadministracyjnej.
Bezzasadne pozostawienie wniosku bez rozpoznania, z jakim mieliśmy do czynienia na gruncie kontrolowanej sprawy, nie dało skarżącemu takiej możliwości. Zaistniały w sprawie stan faktyczny nie pozwala przyjąć, że nieuzyskanie przez stronę skarżącą decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia stanowi brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, że z treści samego wniosku inwestora w sposób bezsprzeczny wynika, że dla planowanego zamierzenia konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a decyzja taka nie została załączona przez wnioskodawcę. Tylko w takim przypadku można byłoby ewentualnie zastosować analizowaną formę zakończenia sprawy. Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 64 § 2 k.p.a., Burmistrz Wolborza powinien, przy przyjęciu, że wniosek poza tym brakiem nie jest obarczony innymi, merytorycznie rozpoznać sprawę, tj. wskazać wnioskodawcy, że w jego ocenie, o ile organ podtrzymuje dotychczasowe stanowisko konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, a następnie, w zależności od zapatrywania strony, wydać decyzję ustalającą bądź odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, po przeprowadzeniu wnikliwej analizy w zakresie przedmiotu postępowania.
Podkreślić również należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego przesądzenie na tym etapie postępowania, czy wnioskodawca powinien legitymować się decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanej inwestycji. Stwierdzenie powyższego prowadzi do konkluzji, że słusznie skarżący stawia organowi zarzut bezczynności w rozpatrzeniu sprawy.
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a.).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b ustawy p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze Sąd zobowiązał Burmistrza Wolborza do załatwienia wniosku skarżącego z 30 maja 2025 r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku (punkt 1 sentencji wyroku).
Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Dla stwierdzenia bezczynności mającej charakter rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo tylko przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa (niedochowanie terminu). Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można mówić o takiej sytuacji, bowiem bezczynność Burmistrza Wolborza była spowodowana wyłącznie błędnym przekonaniem o możliwości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powoływanej ustawy p.p.s.a. w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 118). Koszty te obejmują wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa 17 zł.