Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 maja 2016 r. R. P. reprezentowana przez adwokata – T. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie przewidzianym ustawą (14 dni); pkt 2 - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; pkt 3 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 17 zł tytułem opłaty za pełnomocnictwo, 100 zł tytułem opłaty sądowej oraz 480 zł tytułem kosztów adwokackich.
W motywach skargi jej autor wywiódł, że skarżąca w dniu 11 maja 2016 r. wniosła do Starosty mailem o przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem) umowy bądź umów cywilnych zawartych przez powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. W przypadku posiadania umowy bądź umów wniosła o przesłanie ich w formie skanów. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie.
Odpowiadając na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, bądź o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. W dalszej części odpowiedzi na skargę Starosta przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej drogą mailową w dniu 24 maja 2016 r. Poinformował wówczas skarżącą, iż doszło do zawarcia umowy w dniu 29 grudnia 2015 r. pomiędzy Powiatem [...] a adwokat E. T.-K. oraz do zawarcia w dniu 28 grudnia 2015 r. umowy pomiędzy Powiatem [...] a D. M.-R.. Wobec powyższego organ zaprzeczył jakoby pozostawał w bezczynności.
Dodatkowo organ argumentując wniosek o odrzucenie skargi stwierdził, że ani w skardze do sądu, ani też w pełnomocnictwie dla adwokata T. Z. nie ma adresu zamieszkania skarżącej, jak również jej numeru pesel. Możliwe jest zatem, że wspomniana osoba fizyczna w ogóle nie istnieje.
W piśmie procesowym z dnia 27 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę w całości, wskazując, że przesłana umowa z dnia 29 grudnia 2015 r. została zawarta na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej. Umowa o stałą obsługę prawną jest to umowa zlecenia o odpłatnym charakterze i tylko taka informacja jest stronie potrzebna albowiem zbiera ona materiał w przedmiotowym zakresie do badań naukowych. Skoro organ nie stosuje w ogóle art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, to mógłby przynajmniej udzielać odpowiedzi na wniosek zgodnie z jego treścią.
Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. pełnomocnik organu w osobie radcy prawnego M. J. – H. oświadczyła, że w okresie wcześniejszym były również zawierane umowy cywilno-prawne, nie jest jednak w stanie określić, ile takich umów było zawartych i w jakim okresie. Od adwokat, która prowadzi obsługę prawną Starosty, uzyskała informację, że adwokat ta kontaktowała się z pełnomocnikiem skarżącej w celu przesłania dodatkowych umów, ale pełnomocnik skarżącej oświadczył, że oczekuje na załatwienie sprawy przez sąd.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi R. P. jest bezczynność Starosty [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku z dnia 11 maja 2016 r.
W ocenie sądu - wbrew stanowisku organu - brak było podstaw do odrzucenia skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Według art. 46 § 2 w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie, powinno ponadto zawierać oznaczenie miejsca zamieszkania, a w razie jego braku - adresu do doręczeń, lub siedziby stron, ich przedstawicieli ustawowych i pełnomocników oraz przedmiotu sprawy, pisma zaś dalsze - sygnaturę akt. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i jego adres został wskazany w skardze jako adres do korespondencji. Dodać nadto trzeba, że żaden z przepisów obowiązującej ustawy p.p.s.a. nie wymaga dla dopuszczalności skargi wywiedzionej przez osobę fizyczną wskazania jej numeru pesel.
Przechodząc w następnej kolejności do meritum sprawy niniejszej podkreślić trzeba, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.".
Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728).
W ocenie sądu nie może budzić wątpliwości, że Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada, zaś dokumenty, których udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z dnia 11 maja 2016 r. dotyczą bez wątpienia informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i pkt 5 lit. c, ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p.
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 ustawy) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 ustawy) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw.
z art. 16 ust. 1 ustawy).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ przy piśmie z dnia 24 maja 2016 r. przesłał na adres emailowy skarżącej dwie umowy zlecenia z dnia 29 grudnia 2015 r. i z dnia 28 grudnia 2015 r. zawarte w trybie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1255). Nie budzi wobec tego żadnych wątpliwości, że Starosta nie odniósł się do całości wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że w momencie wniesienia skargi oraz w dacie orzekania przez tutejszy sąd w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności. Na równi z brakiem podjęcia przez organ określonych czynności względem wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy traktować także udzielenie wnioskodawcy informacji innej niż ta, której oczekiwał, a także przedstawienie informacji niebędącej pełną odpowiedzią na wniosek zainteresowanego.
Mając powyższe na względzie sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Starostę [...] do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 maja 2016 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
Uwzględniając następnie fakt, że organ w ustawowym terminie odniósł się do wniosku skarżącej, choć co nie budzi żadnych wątpliwości, przesłał jej skany innych umów, aniżeli te, o które wnioskowała skarżąca, sąd w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego.
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącej od organu sąd rozstrzygnął w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na zasądzoną kwotę 597 zł składają się: 100 zł – wpis sądowy od skargi, 17 zł – opłata skarbowa od pełnomocnictwa, 480 zł – koszty zastępstwa adwokackiego.
B.A.