Uzasadnienie
W dniu 15 kwietnia 2010 r. M. i M. K., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata E. W. – Ł., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie postępowań prowadzonych w związku z samowolą budowlaną dokonaną przez A. i T. R. na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 19, wnosząc o zobowiązanie organu do podjęcia działań, które usuną samowolnie wykonane prace budowlane.
W jej uzasadnieniu skarżący wskazali, że pismem z dnia 2 września 2008 r. powiadomili PINB w Ł. o samowolnym wykonaniu przez A. i T. R. prac budowlanych we wspólnej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 19, polegających na wybudowaniu schowka nad schodami, łazienki pod schodami - z brakiem wentylacji, a także częściowym demontażu w pomieszczeniu kuchennym ścianki działowej, oddzielającej kuchnię i pokój, co spowodowało, że kuchnia i pokój stanowią jedną całość i są użytkowane jako pomieszczenie kuchenne, które nie jest odpowiednio wentylowane. W kuchni znajduje się bowiem czteropalnikowa kuchnia gazowa, natomiast w pokoju piec c.o
W uzasadnieniu skargi przedstawione zostały czynności podejmowane przez organ w związku z dokonanym przez skarżących zgłoszeniem wyżej wymienionych robót, wykonywanych samowolnie przez A. i T. R., jak i kolejnych, dotyczących przebudowy lokalu mieszkalnego zajmowanego przez A. i T. R., a zgłoszonych do organu w czerwcu 2009r.
W ocenie skarżących organ pozostaje w bezczynności, nie wydając ostatecznego rozstrzygnięcia, kończącego postępowanie w sprawie.
Na rozprawie w dniu 22 września 2010r. pełnomocnik skarżących sprecyzował skargę, domagając się wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. rozstrzygnięcia w przedmiocie prawidłowości działania wentylacji w budynku przy ul. A 19 w Ł., na skutek robót budowlanych wykonanych przez A. i T. R. Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nieruchomość przy ul. A 19 w Ł. stanowi współwłasność M. i M. K. oraz A. i T. R. W dniu 2 września 2008 r. skarżący powiadomili organ o wykonaniu przez A. i T. R. robót budowlanych, polegających na zabudowie części schodowej, urządzeniu pod schodami łazienki oraz wykonaniu instalacji gazowej w pokoju sypialnym.
Na podstawie oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 października 2008 r. ustalono, że samowolnie wykonane zostały schowek nad schodami oraz łazienka pod schodami, natomiast instalacja gazowa została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę.
W tym stanie rzeczy postanowieniami z dnia [...] nr [...] i nr [...] organ I instancji zobowiązał inwestorów do przedłożenia ocen technicznych samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wskazane postanowienia, na skutek zażaleń M. i M. K., mocą postanowień [...]WINB w Ł. z dnia [...] nr [...] i [...] zostały utrzymane w mocy i jednocześnie organ II instancji wyznaczył jedynie nowy termin wykonania ocen technicznych do dnia 30 czerwca 2009 r. Wymagane dokumenty zostały dostarczone przez inwestorów.
PINB zaakceptował ocenę techniczną, dotyczącą adaptacji schowka na pomieszczenie gospodarcze, natomiast zażądał uzupełnienia oceny technicznej dotyczącej urządzenia łazienki. W dniu 1 lipca 2009 r. przedłożyli uzupełnioną ocenę techniczną. Obecnie PINB powinien przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w sprawie.
W dalszej części odpowiedzi na skargę organ podkreślił, że pismami z dnia 24 lutego 2009 r. wezwał M. i M. K. oraz A. i T. R. do przedłożenia aktualnej opinii kominiarskiej oraz protokołu okresowej kontroli instalacji gazowej wraz z próbą szczelności.
Z przedłożonej przez małżonków K. opinii kominiarskiej z dnia 18 marca 2009 r. wynika, że brak jest wentylacji w kuchni, użytkowanej przez małżonków R. Natomiast opinia z dnia 21 kwietnia 2009 r., przedłożona przez małżonków R., stwierdza prawidłowość wentylacji w kuchni znajdującej się w zajmowanym przez nich lokalu.
Pismem z dnia 21 kwietnia 2009 r. M. i M. małżonkowie K. powiadomili organ o wykonywaniu przez małżonków R. kolejnych robót budowlanych. W związku z powyższym oraz wobec rozbieżnych opinii kominiarskich, w dniu 25 maja 2009 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ul. a 19 w Ł., w wyniku których stwierdzono, że inwestorzy częściowo zdemontowali ścianę gipsowo-kartonową pomiędzy kuchnią i pokojem, o wymiarach 1,70 m (szerokość) x 2,6 m (wysokość) i w rezultacie powstało jedno pomieszczenie, użytkowane jako kuchnia z prawidłową wentylacją.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że demontaż fragmentu ścianki gipsowo-kartonowej nie wymaga zgłoszenia wykonania robót budowlanych.
W dniu 11 sierpnia 2009 r. M. K. powiadomiła o rozpoczęciu prac budowlanych w lokalu nr 3 przy ul. A 19 w Ł. Podczas oględzin w dniu 17 września 2009 r. stwierdzono, że A. i T. R. rozpoczęli w lokalu nr 3 samowolne roboty budowlane, wobec czego PINB - postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr 3 oraz nakazał inwestorom przedłożenie w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z orzeczeniem technicznym.
W dniu 2 listopada 2009 r. A. i T. R. przedłożyli wskazane dokumenty.
Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 20 listopada 2009 r. PINB stwierdził, że roboty budowlane zostały wstrzymane i następnie decyzją z dnia [...] nr [...] nakazał A. i T. R. w terminie do 28 lutego 2010 r. wykonanie robót mających na celu doprowadzenie już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Decyzją nr [...] z dnia [...] PINB na wniosek inwestorów zmienił termin wykonania obowiązku do dnia 31 maja 2010 r. Od tej decyzji odwołała się M. K. W wyniku odwołania akta sprawy w dniu 18 maja 2010 r. zostały przekazane do organu II instancji, który do chwili obecnej nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
W dniu 25 maja 2010 r. A. i T. R. złożyli w PINB zawiadomienie o wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...].
Podsumowując, organ I instancji stwierdził, że podjęte zostały wszelkie działania zmierzające do wyjaśnia zgłoszonych nieprawidłowości w budynku mieszkalnym przy ul. A 19 w Ł., wobec czego zarzuty skargi są bezpodstawne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Powyższe oznacza, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny odpowiada przepisom prawa materialnego i formalnego.
W przypadku zaś, gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy, Sąd kontroluje, czy organ faktycznie pozostaje bezczynny, mimo, iż winien wydać w konkretnej sprawie i w zakreślonym prawem terminie akt administracyjny (decyzję, postanowienie – art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy), bądź też podjąć czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy).
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2007 r. sygn. akt I SAB/Wa 40/07- LEX nr 365827, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 111/06 –Lex nr 338187).
Warto jeszcze zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 1999 r. sygn. akt I SAB 60/99 (publ. OSP 2000/6/87), zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.
W świetle art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).
W rozumieniu art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3 (§ 4).
Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.).
Stosownie zaś do treści art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (§ 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2).
W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, iż M. i M. K. wykorzystali tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., w zakresie robót dotyczących prawidłowości wentylacji w budynku mieszkalnym przy ul. A 19 w Ł., co wynika z akt administracyjnych – k. 83.
Tak więc skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do zasady, jest dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu przez sąd. Skargę do sądu administracyjnego można bowiem wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Na skutek wskazanego wyżej zażalenia z dnia 28 kwietnia 2009r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w dniu [...] wydał postanowienie w trybie art. 37 § 2 k.p.a., którym wyznaczył PINB w Ł. dodatkowy termin do załatwienia sprawy prawidłowości wentylacji w przedmiotowym budynku, zakreślając go do dnia 19 czerwca 2009r.
Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, że skarga na bezczynność PINB jest uzasadniona. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że do dnia rozprawy, która odbyła się w dniu 22 września 2010r., nie została wydana decyzja rozstrzygająca kwestię prawidłowości wentylacji w budynku mieszkalnym przy ul. A 19 w Ł. Z akt administracyjnych sprawy niniejszej wynika, iż w toku przedmiotowego postępowania organ I instancji podejmował wprawdzie pewne czynności, jak oględziny, czy wydanie postanowień w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jednakże mimo upływu znacznego okresu nie tylko od samego wszczęcia postępowania, ale i od zakreślonego terminu przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia 20 maja 2009 r., nie zakończył ostatecznie postępowania poprzez wydanie w sprawie rozstrzygnięcie.
Reasumując, sąd - mając na uwadze dyspozycję art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami - zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do wydania aktu w sprawie prawidłowości wentylacji w budynku mieszkalnym przy ul. A 19 w Ł. - w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 p.p.s.a oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).
m.o.