Uzasadnienie
S. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej, z wniosku skarżącego, skierowanego do organu dnia 12 lipca 2006 roku, dotyczącego prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku handlowego, położonego w B., przy ulicy A. W treści skargi jej autor wniósł o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny mając na względzie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez żadnego uzasadnienia i z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto, w przypadku, gdyby rozpoznanie sprawy miało miejsce po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 23 lutego 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości do uznania Sądu. Skarżący wniósł także o powiadomienie organu wyższego stopnia o mających miejsce nieprawidłowościach w funkcjonowaniu organu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W motywach skargi jej autor wskazał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...]czerwca 2015 roku, nr [...], uznał za zasadne jego zażalenie na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej i wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 17 lipca 2015 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skarżący skierował do organu w dniu 12 lipca 2006 roku, zatem postępowanie w sprawie jest prowadzone od 9 lat. Zwłoka organu jest świadoma i celowa, co usprawiedliwia wnioski skargi o ukaranie organu grzywną oraz o powiadomienie organów zwierzchnich o stwierdzonych, rażących uchybieniach organu powiatowego, który od pół roku w ogóle nie prowadzi postępowania w sprawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 12 lipca 2006 roku i dotyczy kwestii użytkowanego pawilonu handlowo – usługowego zlokalizowanego w B. przy ul. A na działce o nr ewid. 340/19, obręb [...]. W związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, celem ustalenia stanu rzeczywistego i istotnych faktów dla sprawy, organ przeprowadził kilkakrotnie oględziny, co pozwoliło ustalić, iż obiekt zrealizowany jest na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę i jest użytkowany na podstawie potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia do użytkowania. Właściciele obiektu wywiązują się z ustawowych wymogów dotyczących poddawania okresowym kontrolom sprawdzającym stan techniczny obiektu. Jak wskazał organ, w sprawie inwestor zrealizował obiekt z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji projektowej w związku, z czym organ zobligowany był do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Powołując się na powyższe, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 roku, nałożono na inwestorów obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego samowolnie wykonane zmiany. W toku postępowania odwoławczego, po rozpatrzeniu odwołania I. T. oraz S. M., organ drugiej instancji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 roku, uchylił ww. rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania.
W toku prowadzonego postępowania administracyjnego, po ponownej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, organu drugiej instancji przekazał zażalenie S.M. na przewlekłe prowadzenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...]czerwca 2015 roku, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 17 lipca 2015 roku stwierdzając, iż niezałatwienie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Odnosząc się do skargi organ stwierdził, iż jest ona niezasadna. Zaniedbanie w zakresie terminowości postępowania czy też bezczynności jest niezależne od organu. Brak odpowiedniej kadry pracowniczej, liczne rozbudowane postępowania administracyjne, uczestnictwo w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania czy też konieczność podjęcia natychmiastowych działań w przypadku wystąpienia zagrożenia zdrowia i życia mieszkańców powiatu powoduje niezależne od organu zaniedbania w terminowym załatwianiu spraw.
Powołując się na obowiązujący system prawny organ podkreślił, iż każdy obywatel ma prawo skorzystać z przysługujących mu uprawnień składania skarg i petycji w związku, z czym organ zmuszony jest rozpatrzyć każdy wniosek, który powoduje, przy nieodpowiedniej kadrze pracowniczej, nawarstwianie się spraw. Obecnie organ posiada kadrę techniczną w postaci Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz jednego inspektora z dłuższym stażem pracy, trzech młodych referentów, którzy muszą obsłużyć i zapewnić bezpieczeństwo mieszkańcom ponad 113 – tysięcznego powiatu o znacznym obszarze na terenie, którego zlokalizowane są duże strefy przemysłowe. Aktualnie organ prowadzi ok. 800 postępowań z zakresu samowoli budowlanych, a ponadto sprawy z zakresu utrzymania obiektów budowlanych, informacji publicznej i bieżącej korespondencji. Nie ma możliwości szybkiej poprawy pracy jednostki bez wsparcia organów zwierzchnich, poprzez zwiększenie środków umożliwiających zatrudnienie dodatkowych pracowników. W konkluzji organ nadmienił, iż podejmuje wszelkie możliwe środki umożliwiające usprawnienie pracy jednostki, niestety są one niewystarczające.
Podczas rozprawy wyznaczonej na dzień 19 stycznia 2016 roku skarżący oświadczył, iż popiera skargę i cofa zawarty w niej wniosek o zobowiązanie organu do wydania aktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 p.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "k.p.a.").
W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 30 kwietnia 2015 roku, sprostowanym pismem z dnia 29 maja 2015 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji na podstawie art. 37 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 roku, uznając zasadność zażalenia skarżącego na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 17 lipca 2015 roku. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W tym miejscu przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi zwrócić uwagę wypada na okoliczności, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 roku, sygn. akt: II SAB/Łd 137/13 uwzględnił skargę S.M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązując tenże organ do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 22 sierpnia 2006 roku, w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, oraz stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wspomniany wyrok jest prawomocny od dnia 11 marca 2014 roku. Akta administracyjne wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu w dniu 26 marca 2014 roku. Po tej dacie organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 roku nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia – w terminie do dnia 1 lipca 2014 roku – projektu budowlanego zamiennego. Po rozpoznaniu odwołań inwestora i skarżącego, decyzja ta została uchylona mocą decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]lutego 2015 roku.
Z tej przyczyny orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie może ponownie oceniać stanu bezczynności organu, który podlegał już prawomocnej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 137/13. Należy jednocześnie zauważyć, iż organ – rozstrzygając sprawę decyzją z dnia 11 kwietnia 2014 roku – załatwił wniosek skarżącego, do czego był zobowiązany ww. wyrokiem. Skoro jednak decyzja ta – w wyniku kontroli instancyjnej – nie ostała się w obrocie prawnym, to obecnie skarżony organ nadal pozostaje w bezczynności. Dlatego aktualnie ocena bezczynności obejmuje okres po uchyleniu ww. decyzji organu pierwszej instancji decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]lutego 2015 roku. Zdaniem Sądu, od tej daty należy oceniać, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. pozostaje w bezczynności. Od tego momentu zatem, tj. od dnia wyeliminowania wadliwej decyzji, prześledzić należało, czy organ podejmował skuteczne działania, zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.
W kontekście powyższych uwag, oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż po dacie doręczenia organowi pierwszej instancji decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2015 roku wraz z aktami sprawy, co miało miejsce w dniu 13 lutego 2015 roku, organ do daty wyrokowania nie podjął żadnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do załatwienia sprawy. Jedyne działanie organu ograniczyło się tylko do sporządzania odpowiedzi na zażalenie skarżącego na bezczynność (pismo z dnia 10 czerwca 2015 roku).
Dostrzec także wypada, iż wyznaczony Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...]czerwca 2015 roku, termin załatwienia sprawy niewątpliwie nie został dotrzymany, bowiem do dnia wniesienia skargi, a także do dnia jej rozpoznania przez sąd, organ nie zakończył postępowania w sprawie. Jak wskazano uprzednio, analiza dokumentów załączonych do akt administracyjnych wskazuje, że organ jedyną czynność jaką podjął w sprawie to sporządzenie – w dniu 10 czerwca 2015 roku – odpowiedzi na zażalenie na bezczynność.
Oceniając opisany tok czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania wyjaśniającego należy uznać zasadność skargi, stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie dotyczące prawidłowości i legalności wybudowania budynku handlowego, naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 k.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej ponad 11 miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych z organu odwoławczego. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania.
Warto dostrzec to, iż organ nie zaprzecza, że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, szerokim zakresem obowiązków, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Czynności podejmowane są przez organ w sporych odstępach czasu, nie charakteryzują się niezbędną do terminowego załatwienia sprawy koncentracją. Ponadto stan swej bezczynności utrzymuje, pomimo wyraźnego wskazania w tym względzie organu wyższego stopnia.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., zaś jej wysokość, określając na wskazaną w orzeczeniu kwotę 2000 zł, sąd uznał jako adekwatną do stopnia naruszenia prawa.
Odnotować wypada, iż w oświadczeniu złożonym do protokołu rozprawy skarżący oświadczył, iż cofa zawarty w skardze wniosek w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania w tym zakresie.
Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na mocy art. 154 § 7 p.p.s.a., bowiem skarga w sprawie została wniesiona przed dniem 15 sierpnia 2015 roku. Stosownie bowiem do treści art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 roku, poz. 658, dalej jako: "ustawa nowelizująca"), przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 – 8, pkt 10 – 14, pkt 19 – 32, pkt 34 – 39, pkt 41 – 47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60 – 69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74 – 81 ustawy nowelizującej stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Art. 149 P.p.s.a. został zmieniony na podstawie art. 1 pkt 40 ustawy nowelizującej, a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 roku – należy stosować art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym.
Datą wszczęcia postępowania sądowego jest niewątpliwie dzień doręczenia skargi organowi, którego działania lub bezczynności skarga dotyczy. W niniejszej sprawie postępowanie sądowe zostało zatem wszczęte w dniu 23 lipca 2015 roku, a skoro tak, nie budzi wątpliwości, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym, co czyni niezasadnym żądanie skarżącego przyznania sumy pieniężnej w oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a.
Także wniosek skarżącego o wystąpienie z sygnalizacją nie znajduje uzasadnienia. Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z przepisem art. 155 § 1 p.p.s.a., w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Jak wskazuje sposób sformułowania przywołanej normy prawnej, sąd nie jest zobowiązany wystąpić z postanowieniem sygnalizacyjnym, może, lecz nie ma takiego obowiązku. W sprawie sąd nie stwierdził potrzeby sygnalizacji, jako że brak działania organu wynika z istoty przedmiotowego rozstrzygnięcia, a nadto stan ten znany jest organowi wyższej instancji z urzędu, który postanowieniem z dnia [...]czerwca 2015 roku, stwierdził zasadność zażalenia strony na bezczynność, wyznaczył organowi dodatkowy termin na załatwienie sprawy do dnia 17 lipca 2015 roku, zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Konkludując, Sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa orzekł w punkcie pierwszym wyroku czyniąc za podstawę treść art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast o wymierzeniu organowi grzywny sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W punkcie trzecim Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu orzekający w tym zakresie na mocy art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.