Uzasadnienie
II SA B/Łd 199/22
Pismem z 26 października 2022 r. J.M. (dalej także: skarżący) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie (dalej także: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 18 września 2022 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu w wersji elektronicznej dla drogi powiatowej 4511E oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dnia 18 września 2022 r. za pomocą platformy epuap złożył do Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie wniosek o udostępnienie za pośrednictwem platformy epuap w wersji elektronicznej projektu organizacji ruchu dla drogi powiatowej 4511E. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął (jak wskazał skarżący), zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3 października 2022 r. Skarżący podkreślił, że do momentu złożenia niniejszej skargi nie otrzymał żadnej odpowiedzi organu, a tym samym informacja publiczna nie została udostępniona.
Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie pismem z dnia 3 listopada 2022 r. w odpowiedzi na wniosek z dnia 18 września 2022 r. poinformował skarżącego, że Powiatowy Zarząd Dróg w Wieruszowie nie posiada elektronicznej ani papierowej wersji projektu organizacji ruchu drogi powiatowej nr 4511E.
W odpowiedzi na skargę z dnia 4 listopada 2022 r. Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie podniósł, że nie posiada elektronicznej ani papierowej wersji projektu organizacji ruchu drogi powiatowej nr 4511E. Wyjaśnił jednocześnie, że obligatoryjnie projekty stałej organizacji ruchu w formie papierowej i elektronicznej sporządzane są na drogi które są objęte budową lub przebudową.
Pismem z dnia 4 listopada 2022r. organ przesłał skarżącemu "sprostowanie" do pisma z dnia 3 listopada 2022 r. polegające na przesłaniu fragmentu projektu stałej zatwierdzonej organizacji ruchu obejmującego skrzyżowanie drogi powiatowej 4511E P. – S. ze skrzyżowaniem z drogą powiatową 4507E relacji K.-P.-W. Przesłana częściowa stała organizacja ruchu jest wyciągiem z dokumentacji zrealizowanej inwestycji pn.: "Przebudowa drogi powiatowej 4507E relacji K.-P.
Pismem z dnia 5 grudnia 2022 r. skarżący wskazał, że po otrzymaniu skargi organ udostępnił wnioskowaną informację w zakresie zadeklarowanego posiadania. W związku z powyższym skarżący zmodyfikował p. 1 skargi w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wniósł o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) (dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.
Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a. Stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W przypadku skargi na bezczynność, sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek wydania przez Naczelny Sąd Admnistracyjny dnia 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe (Uchwała NSA(7w) z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
W kontrolowanej sprawie skarżący wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902) (dalej także: u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a.
Jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 26 lipca 2022 r. "Skargę na bezczynność organu w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej wnosi się bez uprzedniego wyczerpania administracyjnego toku instancji do sądu administracyjnego, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych." (Wyrok WSA w Rzeszowie z 26.07.2022 r., II SAB/Rz 81/22, LEX nr 3394353).
W niniejszej sprawie niekwestionowane jest to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. W świetle powyższego należy uznać, że informacja, której udostępnienie domaga się skarżący stanowi informację publiczną. Podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. "Stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy." (Wyrok NSA z dnia 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15, LEX nr 2100722) (zob. także: Postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 1027/14, LEX nr 1464729).
Podobnie w tej kwestii wypowiadają się przedstawiciele doktryny. Jak podkreślają I. Kamińska i M. Rozbicka-Ostrowska "Zakończenie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej następuje z momentem wydania żądanej informacji w formie czynności materialnoprawnej bądź wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania [...]. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z bezczynnością adresata wniosku." (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 13).
W rozpatrywanej sprawie organ nie kwestionuje treści wniosku, jego daty ani też faktu otrzymania. Sąd zwraca uwagę, że na wniosku skarżącego z dnia 18 września 2022 r. przesłanego przez ePuap widnieje odcisk pieczątki wpływu Powiatowego Zarządu Dróg w Wieruszowie z datą "19.09.2022", w aktach brak jest natomiast UPO do tego wniosku. Bezsporne jest również to, że informacja publiczna objęta wnioskiem (w zakresie zadeklarowanego posiadania przez organ) została udostępniona skarżącemu przy piśmie z dnia 4 listopada 2022 r. W związku z tym nie budzi wątpliwości, że pomimo upływu ustawowego, 14-dniowego terminu, organ nie dokonał żadnej czynności w sprawie, zaś udostępnienie żądanych informacji nastąpiło już po upływie 14-dniowego terminu wynikającego z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak dokonania jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku nie pozostawia wątpliwości co do bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., II SAB/Łd 72/22, Lex nr 3370574; WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., II SAB/Wa 28/22, LEX nr 3370584, WSA w Bydgoszczy z dnia 21 czerwca 2022 r., II SAB/Bd 96/21, LEX nr 3390703).
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania (Por. Wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., II OSK 1431/12, LEX nr 1367263). Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, wraz z pismem z dnia 4 listopada 2022 r., organ udostępnił wnioskowane informacje w zakresie zadeklarowanego posiadania.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a.
Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych, w tym orzeczenia bez wskazanego źródła, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).
is