Uzasadnienie
II SAB/Łd 2/20
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] roku A.N. zwrócił się do Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. o udostępnienie informacji publicznej i przesłanie w formie pisemnej:
- I. imiennej listy lekarzy, absolwentów Uniwersytetu A w Ł. z roku 2019, uprawnionych do wykonywania zawodu lekarza;
- 1. wskazania, czy lekarze którzy ukończyli studia w 2019 roku są wpisani do Centralnego Rejestru Lekarzy. Jeśli nie, to dlaczego.
- II. wskazanie w jakich jednostkach publicznej służby zdrowia lekarze (absolwenci z 2019 roku) zostali zatrudnieni.
Pismem z dnia 13 listopada 2019 r. Okręgowa Izba Lekarska w Ł. odpowiedziała na piśmie na wniosek skarżącego odmawiając udostępnienia żądanej informacji. Jako podstawę odmowy wskazano ochronę prywatności osoby fizycznej - art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) [dalej: u.d.i.p.]. Jednocześnie organ podniósł, że pytanie z pkt I.1. wniosku A.N. nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. Wyjaśnił przy tym zasady dokonywania wpisów lekarzy do Centralnego Rejestru Lekarzy wskazując, że absolwentowi studiów medycznych na polskiej uczelni wyższej przyznawane jest prawo wykonywania zawodu lekarza w celu odbycia stażu podyplomowego i na czas odbywania tego stażu.
W związku z tym każda z osób, której przyznano takie prawo wpisywana jest co Centralnego Rejestru Lekarzy (przy czym ze względów technicznych wpis taki jest widoczny w tym rejestrze po około miesiącu od przyznania prawa).
W dniu 25 listopada 2019 roku A.N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wskazanym w piśmie z 4 listopada 2019 roku. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznych, bowiem lekarze wykonują zawód szczególnego zaufania publicznego, zaś obywatel ma prawo zweryfikować uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ zaakcentował, iż art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie. Następnie organ zauważył, że art. 52 ust.
4. ustawy z 2 grudnia 2009 roku o izbach lekarskich (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 965) w sposób szczegółowy i zamknięty określił zarówno podmioty uprawnione do uzyskania informacji z okręgowych rejestrów i Centralnego Rejestru Lekarzy oraz okoliczności, w których aktualizuje się obowiązek udostępnienia danych ze wskazanych wyżej rejestrów. Mając powyższe na względzie, organ uznał, że dane dotyczące poszczególnych lekarzy wskazane w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy o izbach lekarskich, w tym imiona i nazwiska lekarzy wchodzących w skład Okręgowej Izby Lekarskiej w Ł., którzy ukończyli Uniwersytet A w Ł. w roku 2019, udostępniane mogą być wyłącznie na zasadach określonych w art. 52 ustawy o izbach lekarskich. Jest to bowiem przepis określający autonomiczne zasady dostępu do danych zawartych w rejestrach prowadzonych przez okręgowe rady lekarskie i Centralnym Rejestrze Lekarzy stanowiący regulację szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Dodatkowo organ przyjął, że osoba zainteresowana może uzyskać informację na temat konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie określonej grupy lekarzy wpisanych do Centralnego Rejestru Lekarzy, która zbudowana została w oparciu o kryterium ukończenia w określonym roku studiów medycznych we wskazanej uczelni wyższej. Zadaniem Centralnego Rejestru Lekarzy jest bowiem weryfikowanie uprawnień do wykonywania zawodu zaufania publicznego konkretnego lekarza (lekarza dentysty).
Organ zauważył ponadto, że dane objęte wnioskiem A.N., to dane objęte wpisem do rejestru lekarzy prowadzonego przez Okręgową Izbę Lekarską w Ł. zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, oraz Centralnego Rejestru Lekarzy zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy o izbach lekarskich. Jednak dane te nie są wskazane, jako dane udostępniane na podstawie art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich, gdyż w tym trybie udostępniane są wyłącznie dane zawarte w Centralnym Rejestrze Lekarzy, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 1, 2, 11-13, 22-25, 31-34 i 42-44 ustawy o izbach lekarskich.
Udostępnieniu danych w zakresie żądanym przez p. A.N. sprzeciwia się również art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
Organ powołał się również na art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazując, iż żądanie wskazania lekarzy - absolwentów Uniwersytetu A w Ł. z roku 2019 wymaga przetworzenia danych gromadzonych w okręgowym rejestrze lekarzy i wyszukania wyłączenie osób spełniających takie kryteria. Informacja jakiej żąda. A.N. jest więc informacją przetworzoną, skarżący nie wykazał jednak w swoim wniosku, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429) [dalej: u.d.i.p.] stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania (ewentualnie wszczęcia postępowania) i podjęcia stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia.
W sprawie osią sporu jest przede wszystkim kwalifikacja prawna informacji objętej wnioskiem skarżącego.
Po pierwsze, skarżący domaga się od organu imiennej listy lekarzy (absolwentów Uniwersytetu A w Ł. z roku 2019, uprawnionych do wykonywania zawodu lekarza). Po drugie, żąda wskazania czy ww. lekarze są wpisani do Centralnego Rejestru Lekarzy (jeśli nie, to dlaczego). Po trzecie, oczekuje informacji o miejscu zatrudnienia ww. osób w publicznej służbie zdrowia.
W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy samorządów zawodowych (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Zatem niespornie Okręgowa Izba Lekarska w Ł. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.
Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 1956/02).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (wyrok NSA z 7 marca 2003 r., II SA 3572/02). Takim wyjątkiem jest ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, która nie pełni funkcji publicznych – art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd w składzie orzekającym przychyla się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z 5 marca 2020 roku w sprawie II SA/Łd 954/19, iż ograniczenie wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy lekarzy w zakresie takich danych jak ich imiona i nazwiska. Jak trafnie wywiódł bowiem skarżący, lekarze wykonują zawód zaufania publicznego i szczególnej odpowiedzialności, stąd też winni być podmiotami możliwymi do pełnej identyfikacji na płaszczyźnie zawodowej. Osiągnięcie tego celu możliwe jest zaś m.in. poprzez odpowiednie rejestry, których prowadzenie przewidziano w przepisach ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2019 r., poz. 537) oraz ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2190).
Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 1 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, lekarz, który uzyskał prawo wykonywania zawodu, podlega wpisowi do rejestru prowadzonego przez właściwą okręgową radę lekarską. Stosownie zaś do art. 101 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, wpisowi do rejestru podmiotów wykonujących działalność leczniczą, prowadzonemu przez właściwą okręgową radę lekarską, podlega natomiast lekarz, który zamierza wykonywać zawód w ramach działalności leczniczej. We wniosku o wpis do tego rejestru lekarz podaje m.in. imię i nazwisko. Z powyższych przepisów należy wywieść, że lekarze niebędący funkcjonariuszami publicznymi, ale podlegający wpisowi do właściwego rejestru, nie mogą korzystać z ochrony danych w rejestrze tym zawartych – w szczególności dotyczy to ich imion i nazwisk (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13 listopada 2013 r., II SA/Gd 647/13).
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż przywołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z 10 grudnia 208 r., II SAB/Wa 461/18 został uchylony (wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 1574/19) i Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż nie ma żadnych racjonalnych przesłanek, aby uprawnienie wynikające z art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich podlegało ograniczeniu do sytuacji, dotyczących konkretnych, wskazanych zasadniczo z imienia i nazwiska, lekarzy lub lekarzy dentystów, a nie większej ilości danych żądanych według innych kryteriów, np. według okręgów, miejscowości wykonywania zawodu, specjalizacji itd.
Uznając zatem, że imienna lista lekarzy może być udostępniona na podstawie analizowanych przepisów, należy zwrócić uwagę, że skarżący oczekuje konkretnego skonfigurowania tej listy. Organ podniósł w odpowiedzi na skargę, iż jest to informacja przetworzona.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która została opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy na podstawie kryteriów przez niego wskazanych. Informacja przetworzona jawi się jako pewnego rodzaju kompilacja posiadanych przez organ danych. W jej efekcie powstaje nowy, czyli przetworzony dokument, czy też zespół danych. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza więc wytworzenie nowej informacji. Zabieg ten, co do zasady, wymaga dokonania stosownych działań, takich jak analizy, obliczenia, zestawienia, podsumowania, które połączone są z zaangażowaniem intelektualnym (zob. wyrok NSA z 17 października 2006 r., l OSK 1347/05).
Ponadto, wskazuje się, że informacja przetworzona to taka informacja, która została przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi. Wymaga bowiem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy) i nadania skutkom tego działania cech informacji (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004/2/97).
Wobec powyższego uznać należy, że żądana przez stronę lista imienna lekarzy absolwentów konkretnej uczelni i konkretnego rocznika jest informacją przetworzoną, gdyż wymaga jej sporządzenia dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów.
Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ogranicza uprawnienie do uzyskania informacji przez konieczność wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Z brzmienia tego przepisu wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Z kolei, pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. W wyroku z 7 grudnia 2011 r., I OSK 1737/11 NSA wskazał, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Dlatego też zdaniem NSA, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Takie rozumienie wykorzystania informacji w interesie publicznym ma przeciwdziałać składaniu wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Dlatego też wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej, dla wykazania w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego powinien wyjaśnić w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1768/10).
W konsekwencji obowiązkiem organu było poinformować wnioskodawcę o charakterze informacji i wezwać do wykazania przesłanek z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a skoro organ tego nie uczynił i nie rozpoznał wniosku skarżącego w zakresie pkt I, pomimo takiego obowiązku, to oznacza, że w tym zakresie pozostaje w bezczynności.
Natomiast na pytanie z pkt I.1 wniosku skarżący uzyskał wyjaśnienie już w piśmie z 13 listopada 2019 r., a więc w tym zakresie skarga jest niezasadna.
Przechodząc zaś do oceny załatwienia przez organ pkt II wniosku (miejsce zatrudnienia wskazanych lekarzy w publicznej służbie zdrowie) podkreślić należy, że w tym zakresie organ całkowicie milczał, nie podejmując się oceny czy żądana informacja jest informacją publiczną.
Sąd rozpoznając skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej musi się jednak wypowiedzieć co do charakteru wnioskowanej informacji, aby przejść następnie do rozważań czy adresat wniosku był zobowiązany udzielić takiej informacji. Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że informacja o miejscu zatrudnienia lekarzy w publicznej służbie zdrowia nie jest informacją publiczną. Taki pogląd uzasadnia treść art. 52 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 5 pkt 27 ustawy o izbach lekarskich, zgodnie z którą nazwa i miejsce pracy lekarza nie są informacjami udostępnianymi w Centralnym Rejestrze Lekarzy na podstawie przepisów u.d.i.p. Jeżeli więc do tych informacji nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej, to nie można w tym zakresie skutecznie zarzucić organowi bezczynności. W konsekwencji skargę w tym zakresie należało oddalić.
W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania działaniom organu cech rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił pisemnej informacji bardzo szybko, natomiast spór stron wynika z zawiłości stanu prawnego i rozbieżnych poglądów w orzecznictwie, a więc tym bardziej organowi nie można zarzucić naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym.
Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd w oparciu o treść art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (w zakresie pkt I, tj. imiennej listy lekarzy) – pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 149 § 1a powoływanej ustawy Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.
IB