Uzasadnienie
Stowarzyszenie [...] z siedzibą G. zaskarżyło bezczynność Dyrektora Publicznego Liceum Ogólnokształcącego Uniwersytetu [...] im. [...] w Ł. w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Zarzuciło organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i f pkt 3 lit. d, pkt 4 lit. b i c, pkt 5 lit. c, d i h, art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieudostępnienie wszystkich informacji, o jakich mowa we wniosku złożonym do organu w dniu 15 grudnia 2022 r. pomimo, że podmiot był do tego zobowiązany w terminie wynikającym ze wskazanych przepisów, a informacje będące przedmiotem wniosku skarżącego stanowią informację publiczną.
Stawiając powyższe zarzuty, wniosło o:
- 1) zobowiązanie Dyrektora Publicznego Liceum Ogólnokształcącego Uniwersytetu [...] im. [...] w Ł. do rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie punktu 1, 2, 4, a także tiret pierwsze, drugie, trzecie i czwarte tego wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy organowi,
- 2) stwierdzenie czy bezczynność Dyrektora Publicznego Liceum Ogólnokształcącego Uniwersytetu [...] im. [...] w Ł. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa według uznania sądu,
- 3) rozpoznanie niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
- 4) zasądzenie od Dyrektora Publicznego Liceum Ogólnokształcącego Uniwersytetu [...] im. [...] w Ł. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. Stowarzyszenie wniosło do organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci odpowiedzi na pytania:
- 1) Czy Szkoła zapewnia bezpłatne stroje jednolite dla wszystkich uczniów szkoły?
- 2) Jeżeli odpowiedź na pytanie nr 1 jest negatywna, jaki jest koszt jednego stroju jednolitego?
- 3) Czy szkoła prowadzi sprzedaż strojów jednolitych?
- 4) Jeżeli odpowiedź na pytanie nr 3 jest negatywna, gdzie należy zakupić strój jednolity?
Ponadto, Stowarzyszenie wniosło o udostępnienie informacji publicznej w postaci:
- - uchwały Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej, wyrażającej zgodę na wprowadzenie w Szkole strojów jednolitych;
- - opinii Samorządu Uczniowskiego dotyczącej wprowadzenia strojów jednolitych w Szkole;
- - wniosku Rady Szkoły o wprowadzenie stroju jednolitego w Szkole (jeżeli Rada Szkoły powstała i zgłosiła taki wniosek);
- - zarządzenia Dyrektora Szkoły w sprawie wzoru stroju jednolitego;
- - umowy z firmą produkującą stroje jednolite dla Szkoły.
W odpowiedzi, 29 grudnia 2022 roku Stowarzyszenie otrzymało wiadomość email od organu o następującej treści:
"W nawiązaniu do pisma, które wpłynęło na adres mailowy szkoły informuję, iż;
- 1. jednolity strój uczniowski, obowiązujący w szkole jest zgodny ze Statutem szkoły, przyjętym w momencie powstania Liceum, po spełnieniu wszystkich wymogów formalnych.
- 2. szkoła nie prowadzi sprzedaży strojów uczniowskich".
W związku z faktem, że odpowiedź organu w punkcie 1. nie stanowiła odpowiedzi na żadne z pytań zawartych we wniosku, zaś w punkcie 2. stanowiła odpowiedź jedynie na pytanie zawarte w punkcie 3. wniosku Stowarzyszenia, Stowarzyszenie 11 stycznia 2023 roku wezwało organ do pełnej realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 15 grudnia 2022 roku.
W odpowiedzi 17 stycznia 2023 roku organ skierował do wiceprezesa zarządu
Stowarzyszenia e-mail o następującej treści:
"W odpowiedzi na pismo z dnia 11 stycznia 2023r. ([...]) informuję, iż stosownie do obowiązującego w roku szkolnym 2009/2010 brzmienia art. 64a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty, ówczesny dyrektor PLOUŁ wprowadził za zgodą Rady Rodziców i Rady Pedagogicznej /uchwała Nr 10 z dnia 19 kwietnia 2010r., protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej z tego dnia/ oraz po uzyskaniu opinii Samorządu Uczniowskiego, obowiązek noszenia przez uczniów na terenie Liceum jednolitego stroju. Ustalił również wzór jednolitego stroju w uzgodnieniu z Radą Rodziców i po zasięgnięciu opinii Rady Pedagogicznej /uchwała Nr 10 z dnia 19 kwietnia 2010r., protokół z posiedzenia Rady Pedagogicznej z tego dnia/ i Samorządu Uczniowskiego. Liceum nie zawierało umowy z producentem strojów uczniowskich(...)". Do wiadomości załączony był jeden załącznik o nazwie "skan Uchwały Rady.pdf, który nie zawierał jednak żadnej uchwały, a jedynie wyciąg z protokołu nr 4 z posiedzenia Rady Pedagogicznej z dnia 19 kwietnia 2010 roku, w którym znalazła się adnotacja, że "Uchwałą Rady Pedagogicznej jednogłośnie zatwierdzono Regulamin Stroju Uczniowskiego". Samej uchwały jednak nie było.
Do momentu wniesienia skargi organ nie rozpatrzył zatem wniosku Stowarzyszenia w pełnym zakresie: udzielona została jedynie informacja o tym, że szkoła nie prowadzi sprzedaży strojów jednolitych (punkt 2 wniosku Stowarzyszenia) oraz o tym, że organ nie zawierał umowy z producentem strojów uczniowskich (tiret piąte wniosku Stowarzyszenia). W pozostałym zakresie podmiot zobowiązany nie wykonał czynności koniecznych do udostępnienia całości informacji będących przedmiotem wniosku. Tak zakreślona sytuacja powoduje, że organ pozostaje w bezczynności. Oceny tej nie zmienia fakt udzielenia innych informacji (takich jak wyciąg z protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej), które nie były objęte zakresem wniosku Stowarzyszenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o:
- 1) umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego,
- 2) rozpoznanie sprawy w trybie art. 119 pkt. 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu wskazano, że 7 lutego 2023 r. wpłynęła do organu skarga Stowarzyszenia w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 15 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organ 17 lutego 2023 r. przesłał na wskazany adres poczty elektronicznej skarżącego kompletną odpowiedź w zakresie wszystkich punktów wskazanych we wniosku. Załatwienie sprawy powoduje ten skutek, że przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 8 p.p.s.a. przestaje istnieć. Tym samym oznacza to, że skarga na bezczynność stała się bezprzedmiotowa z uwagi na załatwienie sprawy przez organ.
Pismem z 31 marca 2023 r. Stowarzyszenie przychyliło się do wniosku organu o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 15 grudnia 2023 r., podtrzymując pozostałe wnioski zawarte w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – u.d.i.p.), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty,reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Dyrektora Publicznego Liceum Ogólnokształcącego Uniwersytetu [...] im. [...] w Ł. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Ponadto zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady – wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Nie ulega także wątpliwości, że informacja żądana przez skarżącego stanowi informację publiczną.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ dopiero w e-mailu z 17 lutego 2023 r. (k - 41 akt sądowych) udzielił pełnej odpowiedzi na zadane we wniosku pytania, co zresztą potwierdziła strona skarżąca. W konsekwencji sąd uznał, że skarga w chwili jej wniesienia była zasadna, bowiem odpowiedź ta została udzielona już po jej wniesieniu.
Wyjaśnić także należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 15 grudnia 2022 r. (punkt drugi sentencji wyroku).
Jednocześnie (punkt pierwszy sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.)., ponieważ w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odnosiło się precyzyjnie do żądania skarżącego zawartego we wniosku. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).