Uzasadnienie
Pismem z dnia 15 listopada 2022 r. Ochotnicza Straż Pożarna w R., powoływana dalej jako: "OSP w R." wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu w terminie informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." z uwagi na nieudzielenie informacji publicznej w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku;
- 3. art. 14 u.d.i.p. poprzez doręczanie korespondencji w sprawie w sposób niezgodny z wnioskiem, poprzez pracownika Urzędu, co z uwagi na specyfikę działalności OSP utrudnia a może też wręcz uniemożliwiać skuteczny odbiór pism kierowanych z Urzędu;
- 4. art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy do postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a.
Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 26 września 2022 r. oraz zasądzenia od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi OSP w R. wyjaśniła, że w dniu 26 września 2022 r. Zarząd OSP w R. złożył do Wójta Gminy R. wniosek o udzielenie informacji publicznej: "kiedy, komu za udział w jakich działaniach w jakim dniu i miejscowości został wypłacony ekwiwalent za udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych w okresie od 01.01.2022 r. wraz z kopiami dokumentów potwierdzających naliczenie i wypłatę ekwiwalentu". Pomimo upływu ustawowego terminu, który upłynął w dniu 12 października 2022 r. organ nie udzielił wnioskowanej informacji.
Następnie strona skarżąca stwierdziła, że w dniu 18 października 2022 r. Prezes Zarządu OSP odebrał osobiście w Urzędzie Gminy pismo organu datowane na dzień 12 października 2022 r., stanowiące odpowiedź na wniosek adresata, co stanowi naruszenie przewidzianego terminu odpowiedzi. Przedmiotowe pismo nie zostało wysłane pocztą, droga mailową ani doręczone do wnioskodawcy. Jednocześnie strona skarżąca uzyskała informację od inspektora ds. p-poż, że kurier z gminy zostawił w szczelinie drzwi powiadomienie, że w urzędzie jest do odebrania pismo skierowane do OSP.
W odpowiedzi na wniosek urząd gminy poinformował że wnioskowana informacja publiczna, jest informacją przetworzoną i w związku z tym konieczne jest spełnienie przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Poinformowano, że w przypadku wniosku przesłanka ta nie została zrealizowana, w związku z czym informacja publiczna, będąca jego przedmiotem, nie może zostać udostępniona. W tym zakresie nie została wydana decyzja administracyjna. W ocenie strony skarżącej żądana informacja nie ma takiego charakteru, wniosek obejmuje dane, które są w posiadaniu organu i ich udostępnienie nie wymaga ich przetworzenia i dodatkowych czynności. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie.
W ocenie strony skarżącej pismo zostało doręczone w wadliwy sposób, ponieważ organ wymusza na OSP w R. formę doręczeń poprzez zawiadomienia pozostawione w "szczelinie drzwi" strażnicy OSP w R.. Co za tym idzie, wymusza konieczność osobistego stawienia się w urzędzie osób upoważnionych z OSP w R. po odbiór korespondencji, z pominięciem operatora Poczty Polskiej, co w ocenie strony skarżącej skutkuje nieważnością doręczeń.
Strona skarżąca wyjaśniła, że w budynku OSP w R. nie działa sekretariat, nie ma również stałych dyżurów. Strażacy przybywają tam interwencyjnie w związku z wezwaniem do udziału w akcjach ratowniczo-gaśniczych oraz innych celach statutowych. Ponadto strona skarżąca nie wyrażała zgody na taką formę doręczeń. OSP w R. pismem z dnia 16 listopada 2021 r. zwróciła organowi uwagę na ww. naruszenie i zażądała prowadzenia korespondencji poprzez Pocztę Polską.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uznanie jej za niezasadną i oddalenie w całości.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 28 września 2022 r. do Urzędu Gminy R. wpłynął wniosek stowarzyszenia OSP w R., w imieniu której działa Prezes J. Z., o udzielenie informacji publicznej, dotyczący wypłaty ekwiwalentu za udział w akcjach ratowniczo - gaśniczych w okresie od 1 grudnia 2022 r. i przekazanie dokumentów potwierdzających jego naliczenie i wypłatę. W reakcji na wniosek organ pismem z dnia 12 października 2022 r., wezwał wnioskodawcę do określania sposobu i formy udzielenia informacji. Skarżący w piśmie z dnia 24 października 2022 r. doprecyzował treść informacji, której udostępnienia się domagał.
Niezależnie od powyższego, Wójt Gminy R., w tym samym piśmie z dnia 12 października 2022 r. wezwał wnioskodawcę do wskazania w jakim zakresie uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w związku ze wstępną oceną, iż zakres informacji czyni z niej informację przetworzoną. Organ zastrzegł, że w przypadku braku udzielenia odpowiedzi, we własnym zakresie dokona oceny, czy zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. Organ poinformował także o konieczności poniesienia kosztów udostępnienia, w przypadku, gdy żądanie powodować będzie konieczność wykonania kserokopii dokumentów.
W związku z wezwaniem przedłużono także termin załatwienia wniosku do dnia 14 listopada 2022 r. W dniu 9 listopada 2022 r., a zatem pozostając w wyznaczonym terminie do załatwienia sprawy, Wójt Gminy R. zrealizował wniosek o udostępnienie informacji publicznej, podejmując próbę doręczenia odpowiedzi na wniosek na adres stowarzyszenia określony w KRS i zgodny z żądaniem podania. Próby doręczenia dokonano bezpośrednio przez pracownika Urzędu Gminy.
Organ stwierdził, że u.d.i.p. nie zawiera szczegółowej regulacji w zakresie procedury doręczenia pism. Skutkiem tego, dla odpowiedzi stanowiącej wykonanie (nie odmowę) wniosku, zastosowanie winny znaleźć ogólne zasady składania oświadczeń określone w art. 61 k.c., gdyż odpowiedź na informację nie podlega procedurze administracyjnej określonej w k.p.a. Organ wskazał jednocześnie, że także procedura administracyjna w art. 39 § 1 k.p.a. zezwala na doręczenia pism przez organ przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organ.
Forma doręczenia pisma wybrana w opisanym przypadku przez organ dawała możliwość zapoznania się przez wnioskodawcę z treścią pisma z taką samą skutecznością jak doręczenie przez operatora pocztowego. W sytuacji gdy w lokalu zastano by osoby czynne, doręczenie nastąpiłoby do ich rąk. W przypadku braku obecności kogokolwiek w lokalu, listonosz pozostawiłby awizo w dokładnie w taki sam sposób jak pracownik urzędu gminy. Pracownik urzędu gminy zostawił informację o próbie doręczenia w drzwiach lokalu, wskazując na możliwość odbioru korespondencji w terminie 7 dni. Jedyna różnica w zakresie doręczenia procedury polegałby na tym, iż odbiór przesyłki awizowanej przez listonosza następowałby w lokalu pocztowym, podczas gdy przesyłki awizowanej przez pracownika gminy, w lokalu jej siedziby. W tej konkretnej sprawie, w ocenie organu, różnica ta jest tym bardziej nieistotna, że lokal pocztowy w Gminie R. znajduje się w tym samym budynku, w którym siedzibę ma Urząd Gminy R., zaś siedziba OSP R. mieści się naprzeciwko siedziby budynku Urzędu Gminy współdzielonego z siedzibą Poczty Polskiej. Okoliczność podjętej próby doręczenia korespondencji w dniu 9 listopada 2022 r. potwierdza notatka pracownika, który próbował doręczyć informację publiczną.
Wójt Gminy R. wyjaśnił jednocześnie, że sposób doręczenia korespondencji, jaki preferuje organ, wynika z dbałości o oszczędność środków publicznych na usługi pocztowe, co jest tym bardziej racjonalne, iż lokal wnioskodawcy znajduje się naprzeciwko siedziby Urzędu Gminy oraz z chęci usprawnienia komunikacji z Ochotniczymi Strażami Pożarnymi funkcjonującymi w Gminie. Wójt Gminy R. już w 2021 r. ufundował, przekazał i zamontował OSP R. skrzynkę pocztową, mające służyć do przekazywania korespondencji urzędowej. Wypełniało to ustawowy obowiązek posiadania skrzynki pocztowej wynikający z art. 40 ustawy z dnia 24 listopada 2012 roku prawo pocztowe (tekst jedn. Dz. U. z 2022, poz. 896).
Dodatkowo, znając specyfikę funkcjonowania OSP, jest to bardzo wygodna forma komunikacji, albowiem adresaci mogą sprawdzać skrzynkę pocztową w dogodnym dla siebie terminie, chociażby przy okazji prowadzonej akcji ratowniczej. OSP unika w ten sposób konieczności udawania się na pocztę lub do siedziby Urzędu Gminy by odebrać każdorazowo wysłane pismo. Ponadto z niezrozumiałych względów, strona skarżąca samowolnie zdemontowała i usunęła zamontowaną skrzynkę pocztową, umieszczając ją poza dostępem podmiotów, które miały z niej korzystać. W tej sprawie prowadzone były czynności wyjaśniające przez Komisariat Policji w C., w kierunku możliwości popełnienia przestępstwa lub wykroczenia.
W związku z powyższym, w ocenie organu, wykonał on obowiązek udzielenia informacji publicznej. Sam zaś brak odbioru korespondencji w tym zakresie przez stronę skarżącą, nie powoduje bezskuteczności dokonanych przez organ czynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Wójt Gminy R. jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodzić się również należy ze skarżącą, że żądana w jej wniosku z dnia 28 września 2022 r.,(data otrzymania przez organ) informacja nosi cechy informacji publicznej.
Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, dotycząca wypłaty ekwiwalentu za udział w akcjach ratowniczo-gaśniczych w okresie od 1 stycznia 2022 r.
Analiza akt sprawy wskazuje, że Wójt Gminy R. pomimo zebrania i zanonimizowania żądanej informacji nie doręczył. W tym miejscu Sąd wskazuje, że art. 14 u.d.i.p. przewiduje dwa elementy ważne dla procesu udostępniania informacji publicznej, a mianowicie określa wymagania co do sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. To wnioskodawca określa w swoim wniosku, w jakiej formie i w jaki sposób chciałby otrzymać żądane informacje. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy E-PAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie (zob. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.
Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, LEX). Ponadto Sąd podiela poniższy pogląd "Organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób (wyrok WSA w Kielcach z 4 czerwca 2008 r., II SAB/Ke 23/08, LEX). W takiej sytuacji dysponent informacji publicznej jest związany sposobem udostępnienia wskazanym we wniosku i nie może go bez zgody wnioskodawcy modyfikować" (zob. Kamińska Irena, Rozbicka-Ostrowska Mirosława, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, LEX).
Doręczenie przez pracownika gminy wbrew wnioskowi było by skuteczne jedynie gdyby wnioskodawca znalazł się w posiadaniu żądanej informacji publicznej i złożył oświadczenie, że ją otrzymał. W przedmiotowej sprawie tak nie było a w aktach sprawy nie ma żadnego dokumentu wskazującego na zawiadomienie wnioskodawcy o pozostawieniu przesyłki w UG oraz określającego gdzie takie zawiadomienie zostało umieszczone. Jest tylko notatka na kopercie z 9.11: "Nie zastano adresata pod wskazanym adresem". Co prawda z odpowiedzi na skargę wynika, że: "pracownik urzędu gminy zostawił informację o próbie doręczenia w drzwiach lokalu, wskazując na możliwość odbioru korespondencji w terminie 7 dni", nie mniej na powyższe stanowisko organu nie ma jednak żadnego dowodu w aktach sprawy. Tym samym organ nie może twierdzić, że doręczył informację publiczną wnioskodawcy.
Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 28 września 2022 r. (data otrzymania przez organ) w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Próba doręczenia odpowiedź była jednak nie prawidłowa. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.
W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.
ABO