Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 lutego 2023 r. Z.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Gminy Andrespol w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Gmina Andrespol dopuściła się bezczynności w prowadzeniu postępowania, zobowiązanie Gminy Andrespol do udostępnienia informacji publicznej o których mowa we wniosku skarżącego z dnia 23 stycznia 2023 r. wraz z wyznaczeniem terminu do dokonania tej czynności oraz zasądzenie kosztów postępowania wobec norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Z.K. wyjaśnił, że pismem z dnia 23 stycznia 2023 r. zwrócił się drogą elektroniczną do Gminy Andrespol o udostępnienie informacji:
- 1. Czy wykonanie zadania inwestycyjnego pod nazwą "Rozbudowa Szkoły Podstawowej w J." zostało zrealizowane w ramach umowy nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. czy też w ramach ww. zadania inwestycyjnego były zawierane jeszcze inne umowy? Proszę o przesłanie zanonimizowanych kopii umowy nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. i ewentualnych aneksów wraz z dokumentami przetargowymi tj. dokumentami od ogłoszenia przetargu do wyboru wykonawcy;
- 2. W przypadku gdy do wykonania zadania inwestycyjnego pod nazwą "Rozbudowa Szkoły Podstawowej w J." były zawarte oprócz umowy nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. inne umowy dodatkowe proszę o przesłanie zanonimizowanych kopii tych umów wraz z dokumentami niezbędnymi do jej zawarcia i wykonania np. oferta, zakres prac, protokół odbioru itd.
Pismem z dnia 3 lutego 2023 r. Gmina Andrespol odpowiedziała na wniosek o udzielenie informacji publicznej wskazując, że wyczerpuje on znamiona informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i wezwała do wskazania jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udzieleniem wnioskowanej informacji.
Skarżący pismem z dnia 10 lutego 2023 r. wskazał, że informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną oraz wniósł o jej udostępnienie.
Gmina Andrespol pismem z dnia 21 lutego 2023 r. wskazała, że na wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 23 stycznia 2023 r. odpowiedziała pismem z dnia 3 lutego 2023 r.
Do dnia wniesienia skargi Gmina Andrespol nie udostępniła w pełni wnioskowanej informacji publicznej, nie powiadomiła wnioskującego o powodach opóźnienia, a także nie wyznaczyła innego terminu załatwienia sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Andrespol kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że w dniu 23 stycznia 2023 r. Z.K. drogą elektroniczną złożył wniosek o udzielenie informacji publicznej w temacie dotyczącym rozbudowy Szkoły Podstawowej w J., a w szczególności o przesłanie mu zanonimizowanych kopii umowy nr [...] z 27.08.20219 roku i aneksów do umowy wraz z dokumentami przetargowymi oraz umów dodatkowych. Z uwagi na fakt, że żądana informacja publiczna w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma charakter przetworzony Wójt Gminy Andrespol pismem z dnia 3 lutego 2023 r. wezwał skarżącego do wykazania, jaki szczególnie istotny interes publiczny przemawia za udzieleniem mu informacji publicznej, o którą się zwrócił. Z.K. zanegował jego treść i równocześnie wystosował kolejne wnioski o udzielenie informacji publicznej dotyczące Rozbudowy Szkoły Podstawowej w J. Wójt Gminy Andrespol po dokładnej analizie tych wniosków udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia 21 lutego 2023 r.
Wójt Gminy Andrespol biorąc pod uwagę fakt, że żądana informacja wymaga istotnych działań organizacyjnych i zaangażowania pracy wielu osób, co zakłóci normalny tok wykonywania bieżących zadań merytorycznych urzędu uznał, że informacja o którą wnioskuje Z.K., stanowi informację przetworzoną a nie informację prostą
Jednocześnie Wójt Gminy Andrespol stwierdził, że Gmina Andrespol wystąpiła do Sądu Polubownego przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej o przeprowadzenie postępowania koncyliacyjnego dotyczącego roszczeń Gminy Andrespol w stosunku do Wykonawcy zadania inwestycyjnego pod nazwą "Rozbudowa Szkoły Podstawowej w J." realizowanego na podstawie umowy nr [...] z dnia 27 sierpnia 2019 r. Na dzień sporządzania odpowiedzi na skargę wykonawca nie wyraził zgody na przeprowadzenie postępowania koncyliacyjnego. Wykazanie i uzasadnienie przez Z.K. szczególnej istotności dla interesu publicznego udzielenia informacji w postaci udostępnienia kopii ww. dokumentacji jest istotne również dla oceny ewentualnego nadużycia prawa do informacji publicznej w kontekście niewyrażenia przez wykonawcę zgody na przeprowadzenie koncyliacji oraz ewentualnego sporu sądowego.
Ponadto dokumentacja o udostępnienie której wnioskuje Z.K. w przypadku wyrażenia zgody przez wykonawcę na przeprowadzenie postępowania koncyliacyjnego przed Sądem Polubownym przy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej objęta jest poufnością na czas trwania koncyliacji. W związku z powyższym organ nie jest uprawniony do udostępnienia dokumentacji.
Pismem z dnia 5 maja 2023 r. do którego załączono decyzję Wójt Gminy Andrespol poinformował sąd, że decyzją z dnia 4 maja 2023r. nr 2/2023 odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 23 stycznia 2023 r. sąd uznał, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była zasadna niemniej decyzją z dnia 4 maja 2023 r. nr 2/2023 organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
Wyjaśnić należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 24 lutego 2022 r. (punkt drugi sentencji wyroku).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku korespondował ze stroną i na koniec wydał decyzję. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie pierwszy sentencji wyroku.
W punkcie trzecim sentencji wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.