Uzasadnienie
4Sygn. akt II SAB/Łd 225/16
Pismem z dnia 4 lipca 2016 r. M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: pkt 1 - zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r., pkt 2 - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, pkt 3 - stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, pkt 4 - wymierzenie grzywny.
Autorka skargi podniosła, że w dniu 18 czerwca 2016 r. zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci przesłania na adres email skanów dokumentów: skanu umowy podpisanej z W. w 2016 r., 2015 r., 2014 r., w 2013 r., 2012 r.,2011 r.; skanu umowy i rachunku/faktury za zakup usług od A (zgodnie z odpowiedzią z dnia 16 czerwca 2016 r.); skanu rejestru imprez i uroczystości organizowanych w podległych obiektach w latach 2011 - 2015 oraz I kwartale roku 2016 (zgodnie z zapisem w załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...]). Do dnia wniesienia skargi wniosek nie został wykonany.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej odrzucenie w trybie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. bądź ewentualnie o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 18 czerwca 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznych. Dotarł on na "skrzynkę" Urzędu Gminy w sobotę 18 czerwca 2016 r. Soboty są dniami wolnymi od pracy Urzędu Gminy. W wyniku rozpatrzenia złożonego wniosku, w dniu 4 lipca 2016 r. udzielono skarżącej odpowiedzi elektronicznie na adres, z którego przesłano wniosek. Organ nie otrzymał informacji, by przesłana odpowiedź nie dotarła do skarżącej, tym samym ma podstawy twierdzić, że dotarła ona w tym samym dniu, a więc zgodnie z ustawowym terminem. Fakt odebrania przez skarżącą przesłanych jej wiadomości, znajduje potwierdzenie we wpisie dokonanym w dniu [...] lipca 2016 r. na stronie internetowej [...] B www.[...]. Odpowiedź ta obejmowała kopie wnioskowanych umów oraz wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej dotyczącej pytania nr 3 zawartego we wniosku.
Organ podniósł, że ustawa nie precyzuje sposobu obliczania terminu na udzielenie odpowiedzi, więc w tym zakresie należy stosować powszechnie stosowane zasady obliczania terminu. Tak obliczony termin udzielenia informacji kończył się dnia 2 lipca 2016 r. a więc w dzień wolny od pracy dla Urzędu Gminy. W tej sytuacji należało przyjąć, że ostatnim dniem terminu jest poniedziałek 4 lipca 2016 r.
Zdaniem organu złożona skarga, niezależnie od jej merytorycznej oceny, jest niezgodna z art. 52 § 4 p.p.s.a., w świetle którego skargę na bezczynność organu można złożyć po uprzednim wezwaniu organu do udzielenia żądanych informacji. Takie uprzednie wezwanie nie miało miejsca i byłoby bezprzedmiotowe, bowiem nie zaistniała bezczynność organu, ze względu na fakt, że na wszystkie 3 wnioski skarżąca otrzymała odpowiedź w terminie. W okolicznościach tej sprawy złożona skarga i sformułowane w niej wnioski są przykładem nadużywania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Na rozprawie w dniu 27 września 2016 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i oświadczył, że określenie "W." dotyczy miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez L. S. we wsi W. z tym, że siedziba firmy jest w Ł. przy ul. C. Umowy zawierane są z panem S. Psy przebywają w W. Jest to jedyna lokalizacja schroniska w W. Organ doręczył również skarżącej fakturę, która dotyczy firmy A. Pełnomocnik organu zobowiązał się doręczyć do akt brakującą dokumentację w terminie 7 dni.
W dniu 30 września 2016 r. pełnomocnik organu złożył pismo procesowe, w którym przyznał, że faktura do umowy z dnia [...] marca 2016 r. ze Stowarzyszeniem A nie została skarżącej przesłana w dniu 4 lipca 2016 r., ponieważ w tej dacie Urząd Gminy nie dysponował fakturą. Do pisma załączono odpis faktury.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności stwierdzić trzeba, że poddana kontroli sądu skarga M. R. na bezczynność Wójta P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej jest niewątpliwie dopuszczalna, wobec czego brak było podstaw do jej odrzucenia, jak wnosił o to organ w treści odpowiedzi na skargę. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, iż wniesienie skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wniesieniem uprzednio innego środka zaskarżenia. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, jako ustawa szczególna, reguluje w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej.
Wobec tego to jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy przepisy tej ustawy tak stanowią. U.d.i.p. odsyła do przepisów K.p.a. jedynie w art. 16 ust. 2, a więc należy wyłączyć stosowanie przepisów tego Kodeksu do faz poprzedzających wydanie decyzji. Tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej przepis art. 37 K.p.a. nie może w ogóle mieć zastosowania. Środków zaskarżenia w razie bezczynności nie przewiduje też omawiana u.d.i.p. Oznacza to, że w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej przepisy art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie mogą być stosowane. Ta ostatnia uwaga dotyczy również art. 52 § 3 i § 4 p.p.s.a., gdyż tryb przewidziany w tych przepisach odnosi się do aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego w zakresie podejmowania aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 880/13 – Lex nr 1449919 i z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2603/13 – Lex nr 1484848 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Olsztynie z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr II SAB/Ol 20/16 – Lex nr 2049773 i Poznaniu z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 7/16 – Lex nr 2053351). Chybione jest tym samym stanowisko organu o konieczności poprzedzenia skargi uprzednim wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.
Przechodząc do meritum sprawy niniejszej wskazać przede wszystkim trzeba, że zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p." każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Według poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych.
Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Wójt Gminy P., do którego skarżąca wystąpiła z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej bezspornie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada. Ponadto skany dokumentów, których udostępnienia domagała się M. R. posiadają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i lit. f, pkt 3, pkt 5 lit. c u.d.i.p.
Udostępnianie informacji publicznych w świetle art. 7 u.d.i.p. następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że organ częściowo zrealizował wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Mianowicie, z akt sprawy wynika, że Wójt Gminy P. pismem z dnia 1 lipca 2016 r. w pełni ustosunkował się do punktu 3 wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r., informując, że nie prowadzi rejestru czy też wykazu imprez i uroczystości organizowanych w podległych obiektach w latach 2011-2015 oraz w I kwartale 2016 r. Nadto trafnie wywiódł, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i dla właściwego rozstrzygnięcia wniosku konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę szczególnej istotności dla interesu publicznego, wobec czego wezwał wnioskodawczynię do jego wykazania w terminie 14 dni od doręczenia wezwania. W całości zrealizowany został również punkt 1 wniosku, jako że przy piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. przekazano skarżącej skany umów podpisanych z W. w latach 2010-2016 (wniosek dotyczył zaś okresu 2011-2016).
Udostępniono także skan umowy z A w Ł., realizując tym samym w części punkt 2 wniosku. Organ, co również pozostaje bezsporne, nie udostępnił skanu rachunku (faktury) za zakup usług od A, nie poinformował również w prawem przewidzianej formie z jakiego powodu nie udostępnił tej informacji, pozostając w dalszym ciągu w bezczynności. Dopiero w piśmie z dnia 30 września 2016 r. pełnomocnik organu wyjaśnił, że Urząd Gminy w dniu 4 lipca 2016 r. nie dysponował fakturą.
Skoro zatem przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, sąd w punkcie pierwszym wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Wójta Gminy P. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 18 czerwca 2016 r. w zakresie doręczenia faktury wskazanej w punkcie drugim wniosku – w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.
W punkcie drugim wyroku sąd w trybie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie żądania doręczenia umów opisanych w punkcie 1 i 2 wniosku. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana.
Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że organ ustosunkował się do wniosku z dnia 18 czerwca 2016 r. dwoma pismami z dnia 1 i 4 lipca 2016 r. (przesłanymi drogą elektroniczną na adres email skarżącej w dniu 4 lipca 2016 r.), choć o czym była wyżej mowa nie zrealizował go w całości, skarżąca natomiast wywiodła skargę do tutejszego sądu w dniu 4 lipca 2016 r. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że jakkolwiek organ pozostaje w bezczynności, niemniej jednak nie miała ona charakteru rażącego, o czym sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a.
W pozostałej części skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie trzecim wyroku.
O kosztach postępowania sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku w trybie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
m.m.