Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 236/17

Uzasadnienie

Pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. z siedzibą w O. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność B Sp. z o.o. w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W treści skargi Spółka wyjaśniła, że pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. w O. zwróciła się do B Sp. z o.o. w B. o udzielenie informacji publicznej m.in. poprzez udostepnienie wymaganej w SIWZ dla zadania,,Dostawa i montaż sterowania i zarządzania wybudowaną kompostownią w J. gm. S./2016" dokumentacji w zakresie:

1. 1. niezbędnych regulacji i pomiarów dopuszczających wykonany przedmiot umowy do użytkowania, niezbędnej dokumentacji i pozwoleń określonych prawem dla eksploatacji (również pod względem BHP), tzn. pomiary elektryczne podpisane przez osobę z uprawnieniami w tym zakresie oraz pomiary hałasu na stanowiskach pracy z orzeczeniem wielkości NDN wraz z interpretacją uzyskanych wyników (jeśli są wymagane),
2. 2. kart gwarancyjnych i serwisowych,
3. 3. instrukcji systematycznej obsługi (codziennej, tygodniowej itd.), użytkowania i instrukcji bhp oraz instrukcji obsługi i konserwacji,
4. 4. deklaracji zgodności WE,
5. 5. dokumentacji technicznej DTR,
6. 6. katalogu części zamiennych,
7. 7. schematów elektrycznych oraz schematów sterowania,
8. 8. atestów na użyte materiały wraz z ich zestawieniem,
9. 9. aprobat technicznych,
10. 10. deklaracji zgodności z PN,
11. 11. licencji,
12. 12. badań laboratoryjnych wykonanych przez wykonawcę podczas trwania rozruchu kompostowni.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...] B Sp. z o.o. w B. poinformowała, że wnioskowana dokumentacja powykonawcza została zastrzeżona jako poufna i nie może zostać udostępniona.

Pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. w O. dodatkowo zwrócił się do B Sp. z o.o. w B. o udzielenie informacji publicznej m.in. poprzez udzielenie odpowiedzi, czy w/w podmiot w dalszym ciągu korzysta z systemu sterowania dostarczonego w ramach zadania,,Budowa Zakładu Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości J. gm. S." z 2014 r.; w przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej wskazanie, kiedy przedmiotowy system został wyłączony oraz w jaki sposób obecny system sterowania odbiega od pierwotnego systemu.

Pismem z dnia [...] B Sp. z o.o. w B. poinformowała, iż nie jest w stanie podać daty wyłączenia systemu, który nigdy nie został odebrany od Zakładu A J. G. w ramach zadania,,Budowa Zakładu Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości J. gm. S." w związku z czym nie jest możliwe porównanie obydwu systemów, gdyż B dokonała odbioru wyłącznie jednego systemu sterowania tj. systemu dostarczonego w ramach postpowania "Dostawa i montaż sterowania i zarzadzania wybudowaną kompostownią w J., gm. S./2016".

W związku z powyższym pismem z dnia [...] A Sp. z o.o. w O. m.in. ponownie zwróciła się o udzielenie informacji wnioskowanych pismach z dnia [...] i [...] powołując się na dokumentację wskazującą na uwzględnienie w postepowaniu przetargowym "Budowa Zakładu Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości J. gm. S." z 2014 r. wykonania i dostawy systemu sterowania oraz okoliczności uprawdopodobniające faktyczne jego użytkowanie.

Pismem z dnia [...] B Sp. z o.o. w B. w zakresie wnioskowanym w piśmie z dnia [...] poinformowała, iż w ocenie ww. podmiotu pismo z dnia [...] nie stanowi wniosku o udostepnienie informacji publicznej, niemniej jednak ponownie wskazuje, że wnioskowana dokumentacja została zastrzeżona przez Wykonawcę jako dokumenty niejawne, a wobec zakończenia postpowania i jej nieodtajnienia na obecnym etapie nie ma prawnych możliwości dokonywania w nim jakichkolwiek czynności. Nadto, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...].

Skarżąca podkreśliła, że bezsprzecznie B Sp. z.o.o. w B., o ujawnionej strukturze właścicielskiej: Gmina K. - 5182 udziałów o łącznej wartości 35.237.600 zł; Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej - 1010 udziałów o łącznej wartości 6.868.000 zł; przy wysokości kapitału zakładowego 68.204.000 zł, wykonująca zadania publiczne z zakresu gospodarki odpadami jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Za informację publiczną strona skarżąca uznała informację dotyczącą funkcjonowania, działalności danej jednostki, dysponowania majątkiem, a także dokumentację związaną z procesem inwestycyjnym. Pomimo jednak swojego ustawowego obowiązku, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., B Sp. z o.o. w B. nie udostępniała w pełni wnioskowanych informacji, nie zajmując w tym względnie formalnego stanowiska. Pismem z dnia [...] Spółka jedynie poinformowała, że wnioskowana w dniu [...] wyszczególniona dokumentacja podwykonawcza dotycząca zadania "Dostawa i montaż sterowania i zarządzania wybudowaną kompostownią w J. gm.

S./2016" została zastrzeżona przez podwykonawcę jako poufna, nie zajmując żadnego formalnego stanowiska np. poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej w formice decyzji, do czego zobowiązuje art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. Co więcej, pismo to zostało podpisane jedynie przez wiceprezesa zarządu – M. P., przy czym zgodnie z KRS Spółki organem uprawnionym do reprezentacji Spółki jest zarząd w osobie dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu łącznie z prokurentem, zatem nie ma mocy prawnej. Zdaniem strony skarżącej wnioskowane informacje nie stanowią ani informacji niejawnej w rozumieniu ustawy z dnia [...] o ochronie informacji niejawnych, ani nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Dokumentacja powykonawcza we wnioskowanym zakresie nie ma bowiem charakteru informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Zdaniem skarżącej B Sp. z o.o. w B. pozostaje również w bezczynności co do rozstrzygnięcia wniosku z dnia [...] zakresie udzielenia informacji publicznej dot. użytkowania systemu sterowania dostarczonego w ramach zadania "Budowa Zakładu Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości J. gm. S." z 2014 r. W doktrynie przyjmuje się bowiem, że w przypadku sporu co do posiadania określonej informacji publicznej właściwym środkiem zaskarżenia jest właśnie skarga na bezczynność. Zdaniem Skarżącej nie można uznać, że organ nie pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy wprawdzie odpowiada na wniosek strony, jednakże jego stanowisko zawarte w tej odpowiedzi de facto nie odnosi się do zakresu wnioskowanej informacji. Strona zauważyła, że zgodnie z SIWZ system sterowania wchodził w zakres zamówienia publicznego w wyniku którego zawarto umowę z Zakładem A J. G. Z udostępnionej w ramach informacji publicznej umowy z dnia [...] wraz z aneksami nie wynika natomiast, aby doszło do zmiany zakresu umowy, z jednoczesnym obniżeniem wynagrodzenia, poprzez wyeliminowanie z zakresu prac systemu sterowania, co jednoznacznie wskazuje, że podmiot ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji publicznej.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, strona skarżąca uznała, że B Sp. z o.o. w B. pozostaje w bezczynności co do merytorycznego rozpoznania wniosku z dnia [...] w zakresie wyszczególnionej dokumentacji powykonawczej z realizacji zadania,,Dostawa i montaż sterowania i zarzadzania wybudowaną kompostownią w J. gm. S./2016" oraz wniosku z dnia [...] w zakresie udzielenie informacji publicznej, czy podmiot ten w dalszym ciągu korzysta z systemu sterowania dostarczonego w ramach zadania,,Budowa Zakładu Zagospodarowania i Unieszkodliwiania Odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości J. gm. S." z 2014 r. i kiedy przedmiotowy system został wyłączony oraz w jaki sposób system sterowania dostarczony w ramach zadania,,Dostawa i montaż sterowania i zarządzania wybudowaną kompostownią w J. gm. S./2016" odbiega od pierwotnego systemu. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o zobowiązanie B Sp. z o.o. w B. do rozpoznania wniosków z dnia [...] oraz z dnia [...], ponowionych w dniu [...], w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie B Sp. z o.o. w B. kary grzywny w wysokości 5.000 zł, zasadzenie kosztów postepowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę B Sp. z o.o. w B. wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że na pytania sformułowane we wnioskach z dnia [...] oraz [...] a następnie ponowione w dniu [...] udzieliła odpowiedzi. Niezależnie od tego, iż odpowiedzi były udzielane na poszczególne wnioski z dnia [...] oraz [...], w dniu [...] B Sp. z o.o. w sposób kompleksowy udzieliła odpowiedzi na wniosek z dnia [...] Pismem z dnia [...] wyznaczyła termin na rozpoznanie wniosku z dnia [...]na dzień [...], a w dniu [...] wydana została decyzja, w której to m. in. B Sp. z o.o. odniosła się do wniosków, których w ramach zgłoszonej skargi, domaga się rozpoznania strona. Odnośnie wniosku dotyczącego udostepnienia wyszczególnionej dokumentacji powykonawczej z realizacji zadania,,Dostawa i montaż sterowania i zarządzania wybudowanej kompostowni w J., gm. S./2016", podtrzymała swe odpowiedzi zawarte w piśmie z dnia [...] oraz piśmie z dnia [...].

W pozostałym zaś zakresie złożonego pytania (pytanie nr 7 opisane w decyzji) odmówiono udostepnienia informacji publicznej (punkt 7 sentencji decyzji). W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazano, że żądana przez informacja ma charakter informacji przetworzonej. Strona nie wykazała tymczasem interesu w jakim informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Ponadto, wskazano, iż w zakresie żądanej dokumentacji powykonawczej Wykonawca zastrzegł jako informację poufną stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji trudno uznać, iż B Sp. z o.o. była bezczynna w sprawie. Podobnie również sprawa z wniosku dotyczycącego udzielenia odpowiedzi na pytanie: czy podmiot ten w dalszym ciągu korzysta z systemu sterowania. Podmiot zobowiązany do udzielenie informacji publicznej w odpowiedzi na powyższe (punkt [...] decyzji z dnia [...]) podtrzymał stanowisko zawarte piśmie z dnia z dnia [...].

Ponadto, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] organ w piśmie z dnia [...] udzielił wyraźnej odpowiedzi w zakresie zgłoszonego wniosku. W realiach przedmiotowej sprawy B Sp. z o.o. udzielała odpowiedzi na poszczególne wnioski składane przez stronę. Przyjmowały one postać albo czynności materialno-technicznej albo decyzji. Wobec powyższego organ uznał zarzuty skargi za całkowicie bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga jest częściowo zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w O. jest bezczynność B Spółki z o.o. z siedzibą w B. w zakresie udostępnienia informacji publicznej na jej wniosek z dnia [...], dotyczący wymienionej w pkt 1-12 dokumentacji wymaganej w SIWZ dla zadania,,Dostawa i montaż sterowania i zarządzania wybudowaną kompostownią w J. gm. S./2016".

Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p.".

Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych.

Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

W przekonaniu Sądu, B Spółka z o.o. z siedzibą w B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Współwłaścicielami Spółki są bowiem Gmina K. i Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, wykonujące zadania publiczne. Ta kwestia nie jest w żaden sposób podważana przez strony. Charakter żądanych przez stronę skarżącą informacji jako informacji publicznej również nie budzi zastrzeżeń, bowiem posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.d.i.p.

Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępnienia w centralnym repozytorium (pkt 4).

Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego złożono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw.

z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.

Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest fakt, że A Spółka z o.o. z siedzibą w B. dopiero po wniesieniu skargi do sądu, co miało miejsce w dniu [...], podjęła w dniu [...] decyzję [...], która w pkt 7 odnosi się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] i którą to organ odmówił udostępnienia informacji w tym zakresie. Oznacza to, że w momencie rozpoznawania skargi, organ nie pozostawał już w bezczynności, gdyż rozpatrzył w prawem przewidzianej formie wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu po wniesieniu skargi, w tym wypadku wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i Sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana.

W zaistniałej sytuacji Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...], o czym orzekł w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W punkcie drugim wyroku Sąd, w trybie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ pozostawał w mylnym przekonaniu, że załatwił wniosek udzielając odpowiedzi w pismach z dnia [...] i z dnia [...] poprzez poinformowanie, że żądana dokumentacja jako poufna nie może zostać udostępniona.

Mając powyższe na względzie, Sąd oddalił skargę w pozostałej części, nie znajdując podstaw do wymierzenia organowi grzywny (punkt trzeci wyroku).

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

M.K.