Uzasadnienie
II SAB/Łd 26/21
W dniu 29 października 2020 r. do Prezydenta Miasta Ł. za pośrednictwem epuap wpłynął wniosek Y.P. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko V.P. na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci]. Do wniosku strona nie załączyła wszystkich wymaganych przez przepisy prawne dokumentów, dlatego pismem z 16 listopada 2020 r., na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ wezwał stronę, reprezentowaną przez pełnomocnika, do uzupełnienia wniosku przez doręczenie karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" w terminie 30 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
W dniu 23 listopada 2020 r. strona otrzymała powyższe wezwanie i pismem z 1 grudnia 2020 r. udzieliła odpowiedzi, że cudzoziemiec oczekuje na rozpoznanie jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Powyższe pismo nie trafiło jednak do właściwego pracownika organu i nie zostało uwzględnione w toku postępowania.
Organ zatem uznał, że strona nie uzupełniła dokumentu w zakreślonym terminie, więc pismem z 4 stycznia 2021 r. organ wystosował do strony reprezentowanej przez pełnomocnika informację w tym zakresie.
W związku z powyższym, pismem z 18 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, nie zgadzając się z postępowaniem organu.
Z uwagi na wpływ ponaglenia pracownicy organu I instancji ponownie przeanalizowali dokumenty złożone w sprawie i stwierdzili, że z urzędem, którego przedmiotem działania jest przyznawanie świadczeń wychowawczych, tj. Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., w okresie 30.10.2020 r. - 04.01.2021 r. pełnomocnik strony nie kontaktował się w żaden sposób, ani pisemnie, ani telefonicznie ani też osobiście (notatka służbowa pracownika Centrum z 19.01.2021 r.). Z uwagi na powyższe, po przeprowadzeniu postępowania, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało ponaglenie za nieuzasadnione.
W dniu 2 lutego 2021 r. do organu I instancji wpłynęła skarga Y.P. na bezczynność organu Prezydenta Miasta Ł. w sprawie wniosku o ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego złożona przez skarżącego. Z treści skargi wynika, że wnioskodawca pismem złożonym 1 grudnia 2020 r. odpowiedział na wezwanie organu z 23 listopada 2020 r.
W toku późniejszego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż odpowiedź strony na wezwanie dopiero 3 lutego 2021 r. została dostarczona do pracownika zajmującego się sprawą Y.P.. Powyższe wynikło z faktu, że owa korespondencja, z uwagi na użycie starego wzoru pisma ogólnego do podmiotu publicznego w formacie.xml, nie została prawidłowo odczytana przez pracowników organu, a co za tym idzie nie przekazano jej na czas do wydziału merytorycznego.
Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie wniosku skarżącego z 30 października 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko V.P. na okres zasiłkowy 2019/2021 do czasu dostarczenia aktualnej karty pobytu z adnotacja "dostęp do rynku pracy" oraz poinformował stronę o anulowaniu pisma z 4 stycznia 2021 r. w przedmiocie pozostawienia wniosku strony bez rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. A więc nie ulega wątpliwości, że organ miał prawo wezwać stronę postępowania do uzupełnienia wniosku. Z załączonych akt postępowania wynika, że termin na uzupełnienie wniosku upłynął 24.12.2020 r. Organ mylnie uznał, że strona nie uzupełniła dokumentu, więc pismem z 04.01.2021 r. organ wystosował do strony reprezentowanej przez pełnomocnika informację w tym zakresie.
W ocenie organu to pełnomocnik strony składając tak nieczytelne pismo zarówno co do treści i co do formy, ponadto załączając postanowienie wydane wobec I. L., wprowadził organ w błąd, co uniemożliwiło prawidłowe przyporządkowanie pisma do sprawy. Z uwagi na powyższe organ nie może ponosić negatywnych konsekwencji działania pełnomocnika strony. Po wyjaśnieniu powyższego, w związku z wniesioną skargę na bezczynność, organ uznał, że z treści złożonych wyjaśnień w piśmie doręczonym 1 grudnia 2020 r. wynika, iż "cudzoziemiec oczekuje na rozpoznanie jego wniosku o udzieleniu mu zezwolenia na pobyt czasowy, zatem na chwilę obecną nie może okazać się karta pobytu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Warunkiem formalnym skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wcześniejsze wyczerpanie środków zaskarżenia. Jak stanowi art. 53 § 2b ustawy p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Pismem z 18 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony złożył ponaglenie, którym następnie zajęło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., a zatem niniejsza skarga jest dopuszczalna i podlega rozpoznaniu merytorycznemu.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149a § 1a ustawy p.p.s.a.).
Orzekając w sprawie ze skargi na bezczynność należy zatem przede wszystkim ocenić, czy w dacie wnoszenia skargi oraz w dacie wyrokowania organ administracji pozostawał w stanie bezczynności - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności, bądź też umorzyć postępowanie jeżeli bezczynność ustała po wniesieniu skargi. O ile sąd stwierdzi istnienie stanu bezczynności przynajmniej w dacie wniesienia skargi, powinien orzec również, czy w związku ze stwierdzoną bezczynnością miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz czy zasadne jest wymierzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz strony skarżącej.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13).
Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19).
Z akt sprawy niniejszej wynika, iż w chwili wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny, gdyż pomimo odpowiedzi strony na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku, organ nie podjął stosownych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postępowania administracyjnego. Błędne zakwalifikowanie przyjętej korespondencji od strony (tj. pisma z 1 grudnia 2020 r.) nie zwalnia organu z odpowiedzialności. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Rolą kierownika każdej jednostki jest bowiem takie zorganizowanie pracy, by dana jednostka działała efektywnie. Niemniej jednak ów stan bezczynności nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem trwał stosunkowo krótko oraz – co istotne - wynikał pośrednio z tego, że pełnomocnik strony w przekazanym piśmie, mającym stanowić odpowiedź na wezwanie organu mylnie wskazał nazwisko wnioskodawcy.
Zaznaczyć też należy, iż organ podjął, tuż po zweryfikowaniu informacji o wniesionym piśmie i stwierdzeniu, że faktycznie ono wpłynęło, niezwłocznie działania właściwe w sprawie. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że działanie to nie było zamierzone. Z tych też względów uznać należało, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.
Natomiast wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania z wniosku skarżącego ma ten skutek, że stan bezczynności ustał (po wniesieniu skargi). Przypomnieć w tym miejscu należy, że do terminów określonych dla załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
Wobec tej konstatacji uznać należy, że w sprawie zaszła przesłanka do umorzenia postępowania ze skargi na bezczynność, albowiem bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi.
Podejmując natomiast rozstrzygnięcie w kwestii orzeczenia grzywny oraz zasądzenia – zgodnie z wnioskiem strony skarżącej – sumy pieniężnej, Sąd miał przede wszystkim na uwadze funkcje, jakie pełnią grzywna oraz przyznanie sumy pieniężnej.
Przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym zarazem, mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną.
W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodziła konieczność dyscyplinowania organu do rozpoznania wniosku skarżącego gdyż organ podjął właściwe w sprawie działania, tuż po zweryfikowaniu informacji o wniesionym przez stronę skarżącą piśmie do organu. Organ na bazie treści skargi, która wpłynęła 2 lutego 2021 r., zweryfikował informację, że wnioskodawca pismem złożonym 01.12.2020 r. odpowiedział na wezwanie organu z 23.11.2020 r. W związku z powyższym po ponownym przeanalizowaniu korespondencji, która wpłynęła do organu na początku grudnia 2020 r. ustalono, że 02.12.2020 r. faktycznie wpłynęła za pośrednictwem epuap korespondencja od M.S. Jednak z uwagi na to, że była ona nieczytelna (użycie starego wzoru pisma ogólnego do podmiotu publicznego w formacie.xml), ponadto w załączeniu było przekazane postanowienie dotyczące zupełnie innej osoby – I.L. - pracownik organu po dokonaniu czynności sprawdzających, ustalił, że brak jest w systemie osoby o nazwisku l.L.
Treść wniesionego pisma nie pozwoliła na ustalenie, której sprawy dotyczy. Dopiero po złożeniu skargi zostało ono zakwalifikowane do sprawy skarżącego. Dopiero zatem informacje zawarte w skardze umożliwiły przyporządkowanie tego pisma do przedmiotowej sprawy. Wcześniej z uwagi na nieczytelną treść samego pisma oraz załączenie do niego dokumentu dotyczącego I. L., który nie korzysta ze świadczeń w Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł., niemożliwe było przyporządkowanie pisma do przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu zatem, po stronie organu nie było celowego unikania rozpoznania wniosku skarżącego. Nie miało także miejsca celowe lekceważenie wniosku ani zła wola organu w rozpoznaniu wniosku. Opóźnienie w procedowaniu organu wynikało z nieczytelności przesłanego pisma i mogącego być mylącym dla organu załącznika. Stąd też Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny.
Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Zauważyć bowiem należy, iż stosowanie ww. środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyznanie sumy pieniężnej ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwych działań organu. Zastosowanie tego dodatkowego środka pociąga za sobą dla organu wymierne skutki finansowe i powinien być on stosowany w przypadkach szczególnych, charakteryzujących się drastycznymi naruszeniami prawa.
Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która w ocenie Sądu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1 wyroku).
Jednocześnie mając na uwadze, że organ podjął czynności w sprawie i postanowieniem z 3 lutego 2021 r. zawiesił postępowanie, już po wniesieniu skargi, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., należało orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania do rozpoznania wniosku (pkt 2 sentencji wyroku) z uwagi na uprzednie ustalenie, że przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 powoływanej ustawy p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a. W dniu wyrokowania organ nie był już natomiast bezczynny.
Równocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a., uznał, że nie zachodzą przesłanki do orzeczenia o grzywnie i nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, dlatego na podstawie art. 151 powoływanej ustawy p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku).
dc