Uzasadnienie
S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 4 września 2016r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii decyzji wydanych przez ten organ w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2016r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...] maja 2016r. nr [...].
W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że pismem z dnia 12 września 2016r. organ odpowiedział na przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej, dołączając zanonimizowane kopie żądanych decyzji administracyjnych. W ocenie S.M. tak udostępniona informacja nie odpowiada żądanej przez niego informacji, bowiem dokonano anonimizacji decyzji administracyjnych w zakresie informacji, która stanowi informację publiczną, gdyż nie znane są prawu przepisy chroniące informacje zanonimizowane przez organ, takie jak:
nazwa organu wydającego decyzję, jego siedziba i adres, miejsce i data wydania decyzji, numer decyzji, dane oznaczenia decyzji organu I instancji, oznaczenia orzeczeń, powołanych w decyzjach a wydane przez inne organy, dane osobowe urzędnika wydającego decyzję i jego podpis.
Zdaniem skarżącego bezczynność organu w niniejszej sprawie rażąco narusza prawo, gdyż nieudostępnienie informacji publicznej przez organ publiczny w terminie wskazanym w ustawie z dnia 6 września 2011r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r. poz. 1764), dalej powoływanej również jako "u.d.i.p.", nosi cechy niepodporządkowania się przepisom ustawy.
Z powyższych względów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 4 września 2016r. w zakreślonym przez Sąd terminie; stwierdzenie, że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", oraz o zasądzenie od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kosztów postępowania sądowego.
Jednocześnie, wnosząc o przyznanie w trybie art. 149 § 2 P.p.s.a. sumy pieniężnej zwrócił uwagę na to, że organem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku jest organ administracji państwa, który winien stać na straży praworządności. W ocenie skarżącego zachowanie organu jest świadome i celowe, co z kolei usprawiedliwia wniosek o ukaranie organu grzywną.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie pozostawał w milczeniu co do wniosku złożonego przez S. M., lecz podjął działania związane z procedurą dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji udostępnił S. M. w dniu 12 września 2016r. informację w żądanym zakresie. Wobec powyższego – zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. – nie sposób uznać, iż po stronie organu nastąpił stan bezczynności oraz, iż organ działał z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, iż odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej została skierowana do S. M. w terminie ustawowym.
W dalszej kolejności organ podkreślił, że decyzje administracyjne noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Jednakże dane wrażliwe w tych dokumentach podlegają anonimizacji. Organ zauważył, że żądane przez S.M. informacje to dokumenty, które posiadać winny strony postępowania administracyjnego (inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego oraz właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością zabudowaną spornym obiektem budowlanym). S. M. nie został uznany za stronę postępowania, w którym wydane zostały decyzja z dnia [...] maja 2016r. nr [...] oraz decyzja z dnia [...] maja 2016r. nr [...] i z tej przyczyny z dokumentów udostępnionych S. M. wyeliminowano dane i informacje, które w sposób bezpośredni identyfikują organy orzekające w sprawie, przedmiot postępowania oraz tożsamość osób uznanych za strony postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. – stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w tejże ustawie. Stosownie zaś do art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie kopii decyzji wskazanych przez wnioskodawcę, wydanych przez ten organ w postępowaniu odwoławczym od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Wyjaśnić wypada, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie – ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności (vide: T.Woś [w:] T.Woś (red.), H.Knysiak – Molczyk, M.Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne. Komentarz. Warszawa 2010, s. 70). Co istotne o bezczynności organu na gruncie u.d.i.p. można mówić wyłącznie wówczas, gdy adresatem wniosku jest podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej.
Wskazać należy, że niewątpliwie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.
Nie budzi także wątpliwości, iż żądana w niniejszej sprawie informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (vide: wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013r. w sprawie I OSK 2904/12; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013r. w sprawie II SAB/Rz 48/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Uwzględniając powyższe stwierdzić zatem trzeba, że skoro w okolicznościach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji, zaś sama informacja jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., to [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązany był rozpoznać wniosek o udostępnienie wskazanych informacji w trybie u.d.i.p. poprzez udzielenie żądanej informacji lub odmowę jej udostępnienia, ewentualnie w innych formach przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.
Przepisy u.d.i.p. nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji w formie czynności materialno – technicznej, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania. Odmowa udostępnienia informacji, w świetle ustawy, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (art. 5 u.d.i.p.). Powyższe oznacza, że w wypadku, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany przepisami u.d.i.p., wbrew tym przepisom ani nie udostępni w nakazanym terminie w drodze czynności materialno – technicznej żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (ewentualnie o umorzeniu postępowania – art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej (vide wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2016r. sygn. akt IV SAB/Gl 129/15, w Bydgoszczy z dnia 26 września 2016r. w sprawie II SAB/Bd 73/16, we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2015r. sygn. akt IV SAB/Wr 277/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie organ co do zasady udostępnił skarżącemu żądane decyzje administracyjne, utajniając jednak informacje zawarte w tychże decyzjach, w tym m.in. nazwę organu wydającego decyzję, jego siedzibę i adres, miejsce i datę wydania decyzji, numer decyzji, oznaczenia powołanych orzeczeń, dane osobowe urzędnika wydającego decyzję i jego podpis. Wobec powyższego uznać należy, że wniosek S. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 września 2016r. nie został załatwiony w całości. Wyłączenie jawności pewnych informacji publicznych zawartych w żądanych decyzjach administracyjnych nastąpiło bez wyjaśnienia wnioskodawcy przyczyn takiego stanu rzeczy, w tym nie uczyniono tego w żadnej z form przewidzianych przez przepisy u.d.i.p.
Stwierdzić zatem trzeba, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w całości zgodnie z przepisami u.d.i.p., a tym samym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. pozostaje w bezczynności w załatwieniu tegoż wniosku. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).
Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. w sprawie II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015r. w sprawie II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015r. w sprawie II OSK 652/15 i w sprawie I OSK 2440/15, https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ udostępnił zasadniczą część wnioskowanej informacji publicznej w terminie ustawowym, zaś przekroczenie terminu załatwienia wniosku w pozostałej części nie było znaczne.
W zakresie pozostałych żądań skargi Sąd oddalił skargę (art. 151 P.p.s.a.) nie znajdując okoliczności usprawiedliwiających zarówno ukaranie organu grzywną, jak też przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
DC