Uzasadnienie
S. Ł. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie naruszeń przepisów budowlanych.
W motywach skargi jej autor zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Opierając się na powyższym skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga;
- 3) zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie;
- 4) na podstawie art. 6 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 roku o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1169) w związku z art 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu;
- 5) na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
- 6) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W motywach skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 23 czerwca 2016 roku skierował do organu wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie licznych naruszeń przepisów budowlanych mających miejsce na działce ewid. 91 przy ul. [...] oraz działce ewid. 90 przy ul. [...] w P. należących do W. H.. Pismem z dnia 18 sierpnia 2016 roku, na podstawie art. 37 K.p.a., skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który pismem z dnia 25 sierpnia 2016 roku przekazał kopie zażalenia do organu celem odniesienia się do jego treści. Na to pismo organ nie udzielił odpowiedzi, dlatego pismem z dnia 19 września 2016 roku organ wojewódzki ponownie wezwał organ do wywiązania się, w terminie 3 dni, z działań określonych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 roku. Na powyższe pismo organ także nie udzielił odpowiedzi, dlatego pismem z dnia 13 października 2016 roku organ wojewódzki po raz trzeci wezwał organ do niezwłocznego wywiązania się z działań określonych w piśmie z dnia 25 sierpnia 2016 roku.
W tej sytuacji – zdaniem skarżącego – organ drugiej instancji do dnia wniesienia skargi nie uznał zażalenia za zasadne i postanowieniem nie wyznaczył dodatkowego terminu na załatwienie sprawy, co jednak nie pozbawia go prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. do dnia wniesienia skargi nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że po blisko czterech miesiącach, wniosek skarżącego w dalszym ciągu nie został rozpoznany. Co więcej organ ignoruje i pozostawia bez odpowiedzi również pisma kierowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czym – w ocenie skarżącego – w sposób rażący naruszył art. 35 § 3 K.p.a, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania (art. 8 K.p.a) i zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wyjaśnił, iż S. Ł.. w dniu 23 czerwca 2016 roku złożył w organie wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie licznych naruszeń przepisów budowlanych mających miejsce na działce nr ewid. 91 przy ul. [...] oraz na działce nr ewid. 90 przy ul. [...] w P. Uzasadnieniem wniosku były uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich, które są efektem prowadzenia przez W. H. na ww. działkach działalności gospodarczej polegającej na hodowli zwierząt laboratoryjnych oraz przeznaczonych na paszę dla ogrodów zoologicznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w latach 2002 – 2007 prowadził w stosunku do budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 91 postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek służący hodowli zwierząt laboratoryjnych. W efekcie tegoż postępowania przywrócony został poprzedni sposób użytkowania budynku jako gospodarczego, zgodnie z wydanym w roku 1974 pozwoleniem na budowę.
Zapisy poprzednio, jak i obecnie obowiązującego ogólnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. pozwalały na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek służący hodowli zwierząt laboratoryjnych. Organ wielokrotnie przeprowadzał kontrole w zakresie legalności oraz prawidłowości użytkowania budynków na cele prowadzonej hodowli. Ostatnia kontrola miała miejsce w dniu 30 lipca 2015 roku i nie stwierdzono w jej wyniku naruszenia przepisów prawa.
We wniosku o wszczęcie postępowania jego autor wymienił szereg uciążliwości będących efektem prowadzonej hodowli zwierząt laboratoryjnych, jednakże – zdaniem organu – stanowią one naruszenie przepisów ochrony środowiska, dotyczą kontroli weterynaryjnej. Również żądanie weryfikacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. i zasadności przyjęcia przez Starostę [...] zawiadomienia o zmianie sposobu użytkowania budynku, nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Odnosząc się do zasadności skargi organ wyjaśnił, iż rzeczywiście nie dochował terminu załatwienia sprawy, jednakże wynika to z faktu, iż zakres zgłoszonych żądań w przeważającej części nie dotyczył właściwości organu nadzoru budowlanego, a nie zgłoszono nowych okoliczności w sprawie, które nie byłyby przedmiotem wcześniejszych rozstrzygnięć. Ponadto prowadzone wcześniej kontrole nieruchomości należących do W. H. i podejmowane przez organ nadzoru budowlanego czynności doprowadziły do uporządkowania istniejącej zabudowy w zakresie przepisów prawa budowlanego. Również braki kadrowe w inspektoracie i sezon urlopowy przyczyniły się do zaistniałej sytuacji.
W konkluzji odpowiedzi na skargę organ poinformował, że w terminie do 15 grudnia 2016 roku przeprowadzi kontrolę budynków usytuowanych na nieruchomości W. H. pod kątem prawidłowości ich użytkowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 P.p.s.a.).
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.).
W stanie faktycznym sprawy skarżący złożył, pismem z dnia 18 sierpnia 2016 roku, zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Organ drugiej instancji pismami z dnia 25 sierpnia, 19 września i 13 października 2016 roku kierował do organu wezwania do odniesienia się do treści zażalenia na bezczynność i przekazania akt sprawy. Z akt administracyjnych nie wynika, czy zażalenie na bezczynność zostało rozpoznanie, co jednak nie jest – jak słusznie dostrzegł skarżący – warunkiem wniesienia skargi. Na tej podstawie należy uznać, że skarga na bezczynność jest formalnie dopuszczalna.
Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Lektura akt administracyjnych pozwala odnotować, że postępowanie w sprawie został zainicjowane wnioskiem skarżącego datowanym na dzień 22 czerwca 2016 roku, który wpłynął do organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego w dniu kolejnym, czyli dnia 23 czerwca 2016 roku. Po tej dacie, a do momentu wniesienia skargi, która wpłynęła do organu w dniu 21 października 2016 roku, tenże organ nie podjął żadnych działań w sprawie. Co więcej, a co wypada ze szczególnym zdziwieniem odnotować, organ nie reagował na trzy pisma (z dnia 25 sierpnia, 19 września i 13 października 2016 roku) organu wyższej instancji, który otrzymał zażalenie na bezczynność i domagał się od organu pierwszej instancji wyjaśnień w sprawie i przekazania akt. Dopiero w odpowiedzi na skargę, która została sporządzona w dniu 18 listopada 2016 roku organ przyznając, że w sprawie dotychczas nie podjął żadnych działań, poinformował, iż do dnia 15 grudnia 2016 roku przeprowadzi kontrolę na nieruchomości. Z informacji uzyskanych w organie w dniu 19 i 20 stycznia 2017 roku (potwierdzonych w treści notatki służbowej) wynika, że organ nie zakończył postępowania w sprawie.
W kontekście powyższych uwag, oceniając opisany tok czynności Sąd uznał zasadność skargi stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności. Niewątpliwie organ prowadząc postępowanie naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 K.p.a. Brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla zwłoki w rozstrzygnięciu tejże sprawy, wynoszącej niemalże 7 miesięcy od daty otrzymania wniosku inicjującego postępowanie. Trudno doszukać się uzasadnienia dla tak długo trwającego postępowania, szczególnie że w tym czasie organ nie podjął żadnej czynności w sprawie.
Warto dostrzec to, iż organ nie zaprzecza, że pozostaje w bezczynności, wskazując, że powodem takiego stanu rzeczy są trudności kadrowe. W ocenie składu orzekającego, swej bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, szerokim zakresem obowiązków, czy też brakiem etatów. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu (por. np. wyroki WSA w Warszawie z dnia 19 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 243/13 oraz z dnia 12 września 2013 roku, sygn. akt: I SAB/Wa 364/13, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, nawet gdy skarżący we wniosku inicjującym postępowanie podnosił kwestie, które wykraczają poza zakres kompetencji organu nadzoru budowlanego, to tenże jako niewłaściwy w sprawie miał obowiązek podjąć działania, o których mowa w art. 65 § 1 K.p.a., czyli niezwłocznie przekazać podanie do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. W sprawie organ takich działań nie podjął, czym także dopuścił się bezczynności.
Oceny zasadności skargi nie zmieni także podniesiony w odpowiedzi na skargę argument, że organ prowadził wcześniej postępowanie i kontrole na nieruchomości, które doprowadziły do uporządkowania istniejącej zabudowy w zakresie przepisów prawa budowlanego. Nie można bowiem wykluczyć, że po zakończeniu wcześniejszego postępowania, a przed skierowaniem do organu wniosku, stan faktyczny na nieruchomości uległ zmianie np. wskutek podejmowanych przez inwestora działań.
Sąd jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a., wobec faktu, iż organ uchybił podstawowym terminom załatwienia sprawy administracyjnej wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ – co już sygnalizowano wcześniej – po otrzymaniu wniosku z dnia 22 czerwca 2016 roku do momentu rozpoznania skargi, nie podjął w sprawie żadnej czynności poza przekazaniem skargi do sądu administracyjnego.
W zaistniałej sytuacji, zdaniem Sądu, zasadnym jest wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Ustalając wysokość nałożonej grzywny w kwocie 500 zł, Sąd ocenił okres czasu po dniu 23 czerwca 2016 roku, do dnia orzekania uznając, że grzywna w tej kwocie jest adekwatna do stopnia naruszenia prawa.
Ustosunkowując się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził ku temu przesłanek. Wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W przekonaniu Sądu, takie orzeczenie w okolicznościach niniejszej sprawy nie było konieczne ani w celu rekompensaty ani dla zapobieżenia ewentualnym przyszłym działaniom organu w zakresie stwierdzonej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ten ostatni cel powinien być osiągnięty dzięki nałożonej na organ grzywnie. Dostrzec wypada, iż jeżeli skarżący poniósł stratę finansową na skutek braku załatwienia sprawy przez organ nadzoru budowlanego, przysługuje mu roszczenie, o którym mowa w art. 154 § 4 P.p.s.a., to w tym postępowaniu uprawniony podmiot będzie zobowiązany do oceny rozmiaru poniesionej przez skarżącego straty.
Końcowo należy wyjaśnić, że pozostałe wnioski skargi związane przede wszystkim z wyciągnięciem konsekwencji wobec pracowników organu winnych niezałatwienia sprawy w terminie, jako że odnoszą się do wewnętrznej organizacji pracy organu, pozostają poza zakresem zainteresowania Sądu.
Konkludując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku zobowiązał organ do załatwienia sprawy w zakreślonym terminie, a w punkcie drugim stwierdził, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czyniąc za podstawę tych rozstrzygnięć przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. Natomiast o wymierzeniu organowi grzywny Sąd orzekł jak w punkcie trzecim wyroku na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W punkcie czwartym wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na mocy art. 151 P.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu administracji Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. dc