Uzasadnienie
Pismem z dnia 8 grudnia 2020 r. A. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Marszałka Województwa [...] w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 16 (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p., art. 20 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) przez nieudzielenie informacji publicznej związanej z środowiskiem, zgodnie z żądanym zakresem i na tej podstawie wniósł o:
- 1) zobowiązanie Marszałka Województwa [...] do udzielenia żądanej informacji publicznej związanej z ochroną środowiska w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- 4) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 24 czerwca 2020r. złożył wniosek do Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego w Ł. (data wpływu: 29 czerwca 2020 r.) dotyczący udostępnienia informacji publicznej związanej z ochroną środowiska. Wniosek został umotywowany ważnym interesem społecznym mieszkańców ul. A w P., związanym z niebezpieczeństwem potencjalnego skażenia terenu żwirowni oraz ujęć wody pitnej okolicznych mieszkańców. Zagrożenie wynika z działalności właścicieli firmy B-T. i M. B., którzy zobowiązani decyzjami Starosty P. do zrekultywowania terenu żwirowni, doprowadzili do nielegalnego transportu, zdeponowania i zakopania setek tysięcy ton odpadów niezgodnych z projektem rekultywacji C (opracowanym specjalnie dla tego terenu), odpadów niezgodnych z decyzjami rekultywacyjnymi Starosty P. oraz odpadów niezgodnych z decyzją Marszałka Województwa (wydaną wyłącznie dla działki ewidencyjnej nr 249/2).
Skarżący podniósł, że do dnia dzisiejszego decyzje administracyjne wydane właścicielom firmy B (z 2017 r. i 2018 r.) przez Prezydenta P. w zakresie usunięcia nielegalnie zdeponowanych i zakopanych odpadów nie zostały wykonane. Okoliczni mieszkańcy (6 gospodarstw) domowych, których ujęcia wody pitnej znajdują się w najbliższym sąsiedztwie wymienionej żwirowni, nie posiadają dostępu do wodociągu miejskiego.
Skarżący wyjaśnił, że we wniosku z dnia 24 czerwca 2020 r. zwrócił się o udostępnienie: a) kserokopii pisma skierowanego do Prokuratury Rejonowej w P. z Urzędu Marszałkowskiego (zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 183 kodeksu karnego przez właścicieli firmy B) z dnia 8 kwietnia 2016r., b) kserokopii postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem w tej sprawie. Zdaniem skarżącego, informacja to jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu zarówno w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w trybie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Marszałek Województwa zobowiązał skarżącego do wskazania sposobu i formy przekazania informacji o środowisku, nadto do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie: podmiotu, osoby, lokalizacji, działalności, przedmiotu pisma, znaku pisma, podania bardziej szczegółowych danych. Skarżący został poinformowany, że organ nie prowadził postępowania zakończonego postanowieniem dotyczącym sygn. akt [...] i wskazał Prokuraturę Regionalną w P. jako właściwego adresata w sprawie. Wnioskujący został poinformowany o tym, że po sprecyzowaniu wniosku zostanie naliczona opłata za udostępnienie informacji. Termin udostępnienia informacji został wyznaczony na dzień 30 września 2020 r.
W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. sprecyzował swą prośbę, wnosząc o udostępnienie kserokopii zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa (art. 183 § 1 k.k.) z datą wpływu do Prokuratury Rejonowej w P. w dniu 8 kwietnia 2016 r., kserokopii zawiadomienia przesłanego przez Prokuraturę Rejonową w P. w sprawie wszczęcia śledztwa o sygn. akt [...], przekazanego do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. jako strony postępowania oraz kserokopii postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. po zakończonym śledztwie [...] wysłanego do Urzędu Marszałkowskiego w Ł. Podkreślenia wymaga fakt, że wnioskujący nigdy nie prosił o udostępnienie kserokopii akt sprawy prowadzonej przez Prokuraturę Rejonową w P. (sygn. akt [...]). Organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 24 czerwca 2020 r. w wyznaczonym terminie do 30 września 2020 r., wobec czego skarżący w dniu 1 października 2020 r. wystąpił z ponagleniem do zajęcia stanowiska w sprawie. Pomimo wezwania do niezwłocznego przekazania informacji organ nie udostępnił tej informacji oraz nie wydał decyzji odmownej.
Pismem z dnia 23 października 2020 r. organ po raz kolejny poinformował skarżącego o przedłużeniu rozpatrzenia wniosku z dnia 24 czerwca 2020 r., z terminem udostępnienia informacji na dzień 31 października 2020 r.
W wyznaczonym kolejnym terminie organ nadal nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, przy czym pismem z dnia 5 listopada 2020 r. skarżący został poinformowany, że wnioskowana informacja nie zostanie udostępniona, gdyż adresatem wniosku powinna być Prokuratura Rejonowa w P. Organ powołał się na art. 156 i art. 321 Kodeksu postępowania karnego, które de facto dotyczą zasad udostępniania akt sprawy w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania karnego, które nie dotyczą skarżącego, ponieważ nie jest on stroną postępowania.
Dalej skarżący stwierdził, że odpowiedź na wniosek z dnia 24 czerwca 2020r. została udzielona ostatecznie w dniu 13 listopada 2020 r., czyli z naruszeniem terminów ustawowych oraz określonych przez organ. Jednocześnie skarżący podkreślił, że do dnia złożenia skargi, tj. 8 grudnia 2020 r., organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej. Nie został też zawiadomiony, na jakim etapie znajduje się sprawa.
W konkluzji skarżący stwierdził, że wobec naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie: art. 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37, art. 38, art. 76, art. 104, art. 107, art. 227 skarga jest zasadna.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i nienakładanie grzywny. Organ wyjaśnił, że pismem z dnia 17 kwietnia 2020 r. A.M. wystąpił do Marszałka Województwa [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, zawierającym szeroki zakres informacji obejmujący 18 punktów. W piśmie z dnia 7 maja 2020 r. poinformowano A.M., że zakres treściowy wniosku wykracza poza właściwość Marszałka Województwa [...] w związku z tym kserokopia pisma z dnia 17 kwietnia 2020 r. zostanie przekazana do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, Prezydenta Miasta P. oraz Powiatowego Państwowego Inspektora Sanitarnego w P. w celu służbowego wykorzystania (pisma wysłane z datą 7 maja 2020 r.). W piśmie tym zaznaczono również, że Marszałek Województwa [...] nie nadzoruje pracy organów ścigania.
Jednocześnie wskazano, że okres udzielenia informacji publicznej ulega zawieszeniu na okres zagrożenia epidemicznego z powodu COVID, stosownie do przepisu art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. organ poinformował wnioskodawcę o wysokości opłat związanych z kosztem udostępnienia informacji, wskazując jednocześnie, jakiego zakresu dotyczy opłata. Udzielono również informacji w odniesieniu do wybranych punktów pisma z dnia 17 kwietnia 2020 r. Na koniec jako termin udzielenia odpowiedzi w odniesieniu do pozostałego zakresu wniosku wskazano 31 lipca 2020 r.
Następnie pismem z dnia 24 czerwca 2020 r. A. M. złożył do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej związanej z ochroną środowiska, występując w zakresie wymienionym w piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r., a także o udostępnienie kserokopii: 1) pisma skierowanego z Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] do Prokuratury Rejonowej w P. (zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa z art. 183 kodeksu karnego przez właścicieli firmy B Sp. z o.o.) z dnia 8 kwietnia 2016 r., 2) postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem w tej sprawie. Złożony wniosek został umotywowany ważnym interesem społecznym mieszkańców ul. A w P., związanym z niebezpieczeństwem potencjalnego skażenia terenu żwirowni oraz ujęć wody pitnej okolicznych mieszkańców, które to zagrożenie wynika z działalności właścicieli firmy B- T. i M.B., którzy zobowiązali byli do rekultywacji terenu wyrobiska żwirowni, a doprowadzili do nielegalnego zdeponowania odpadów na jej terenie.
Organ podkreślił, że pismo wnioskodawcy z dnia 24 czerwca 2020 r., w części dokumentacji przekazanej w ramach udostępnienia informacji o środowisku było realizowane w ramach sprawy o znaku: [...], natomiast w części dotyczącej postępowania prokuratury, pismo jako nowy wniosek o udzielenie informacji, było realizowane w ramach sprawy o znaku: [...]. Przy piśmie z dnia 7 lipca 2020 r. Urząd Marszałkowski przekazał A. M. na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku kserokopie 11 dokumentów zanonimizowanych zgodnie z rozporządzeniem RODO. Pismem z dnia 30 lipca 2020 r. Urząd Marszałkowski poinformował A. M. o naliczonej opłacie za udostępnienia informacji o środowisku, sposobie uiszczenia opłaty i sposobie doręczenia dowodu dokonania opłaty. Ponadto poinformowano, że pozostała część informacji o środowisku będzie udostępniona do dnia 31 sierpnia 2020 r.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do wnioskodawcy o sprecyzowanie treści żądania zawartego we wniosku z dnia 24 czerwca 2020 r. w zakresie sposobu i formy przekazania informacji o środowisku, a także w odniesieniu do wnioskowanych do udostępnienia dokumentów (kopii pisma UMWŁ do Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 8 kwietnia 2020 r. oraz kopii postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. sygn. [...]), wskazanie o udostępnienie, jakich pism wnosi M. poprzez podanie bardziej szczegółowych danych w tym zakresie, jednocześnie informując, że w aktach prowadzonego postępowania nie zidentyfikowano pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] do Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 8 kwietnia 2016 r. oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...] nie prowadził postępowania zakończonego postanowieniem z sygnaturą [...], a właściwą w tej kwestii jest Prokuratura Rejonowa w P.. Jednocześnie jako termin udostępnienia informacji o środowisku wskazano 30 września 2020 r.
W dniu 24 sierpnia 2020 r., w drodze elektronicznej, A. M. przekazał dowód opłaty za udostępnianie informacji o środowisku. W piśmie z dnia 25 sierpnia 2020 r. strona wskazała sposób i formę przekazania informacji o środowisku, a także odniosła się do kwestii doprecyzowania treści żądania wskazanego w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. Jednocześnie A. M. wystąpił o przesłanie kopii zawiadomienia przesłanego przez Prokuraturę Rejonową w P. w sprawie wszczęcia śledztwa o sygn. akt [...] oraz postanowienia Prokuratury Rejonowej w P. o sygn. akt [...]. Przy piśmie z dnia 22 września 2020 r. organ przekazał A. M. na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku kserokopie 13 dokumentów zanonimizowanych zgodnie z rozporządzeniem RODO. Pismem z dnia 1 października 2020 r. A. M. poinformował, że do 30 września 2020 r. nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 24 czerwca 2020 r. i poprosił o niezwłoczne przesłanie wnioskowanej informacji.
Ponowne żądanie przekazania informacji nie uwzględniało faktu, że w odpowiedzi organu z dnia 6 sierpnia 2020 r., o znaku: [...], Marszałek Województwa poinformował wnioskodawcę, że organ nie prowadził postępowania zakończonego postanowieniem dotyczącym sygn. akt [...] i właściwa w tych sprawach jest Prokuratura Rejonowa w P.. Pismem z dnia 23 października 2020 r. A. M. został poinformowany o nowym terminie załatwienia sprawy, tj. do 31 października 2020 r.
Pismem z dnia 5 listopada 2020 r. organ wysłał do skarżącego informację, że wniosek w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie kserokopii pism dotyczących postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w P. powinien być realizowany w trybie przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego przez Prokuraturę. W opinii organu, wnioskodawcy udostępniono wszystkie żądane informacje pozostające w dyspozycji Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], których udostępnienie możliwe było na podstawie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Spośród 27 wnioskowanych dokumentów, udostępniono wnioskodawcy 24 dokumenty, natomiast nie udostępniono dokumentów pozostających w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w P., przy czym wnioskodawca był dwukrotnie informowany o tym, że organem właściwym w tej kwestii jest Prokuratura Rejonowa w P. Jednocześnie organ podkreślił, że szczegółowa analiza pisma A. M. z dnia 24 czerwca 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r., wskazuje, że w zakresie pism dotyczących postępowania organów ścigania nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Jednocześnie ze względu na skomplikowany i szeroki zakres sprawy oraz niejednoznaczność przepisów prawa w tym zakresie konieczne było uzyskanie opinii prawnych, które zostały uwzględnione w procedowaniu sprawy. Organ zauważył, że odmowa udostępnienia informacji nie nastąpiła w formie decyzji oraz w sposób zgodny z treścią załącznika nr 5 do Zarządzenia Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia 19 listopada 2004 r., jednakże wskazał, że decyzje takie mogą zapaść wyłącznie, wtedy gdy wnioskowana informacja z całą pewnością jest informacją publiczną. Jeśli żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu w drodze pisma powiadamiającego. W zakresie terminu udzielenia odpowiedzi, w odniesieniu do pisma z dnia 17 kwietnia 2020 r. wnioskodawca pismem z dnia 7 maja 2020 r., czyli w ustawowym terminie, poinformował skarżącego o zawieszeniu terminu postępowania.
Termin był zawieszony ustawowo do dnia 24 maja 2020 r. Pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. wnioskodawca został poinformowany o nowym terminie odpowiedzi na pozostałą część żądania, tj. 31 lipca 2020 r. We wskazanym terminie, pismem z dnia 7 lipca 2020 r., wnioskodawcy przekazano kserokopie 11 dokumentów, a pismem z dnia 30 lipca 2020 r. wskazano 31 sierpnia 2020 r. jako termin przekazania pozostałych dokumentów.
Pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r. wnioskodawca został poproszony o sprecyzowanie żądania w zakresie dokumentów dotyczących postępowania Prokuratury Rejonowej w P. i jednocześnie poinformowany o terminie udostępnienia informacji o środowisku do dnia 30 września 2020 r. Pismem z dnia 22 września 2020 r. wnioskodawcy przekazano kserokopie 13 dokumentów. Zdaniem organu, terminy były zachowane, a wnioskodawca był na bieżąco informowany o terminach udzielenia informacji.
Organ podkreślił, że już w piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. wskazano, iż to prokuratura jest organem właściwym do udostępniania akt postępowania prowadzonych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, a pismo z dnia 5 listopada 2020 r. zawierało dodatkowe, szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie. Odnosząc się do kwestii nieudzielenia informacji publicznej związanej ze środowiskiem zgodnie z żądanym zakresem, organ podkreślił, że wnioskodawca uzyskał wszelkie informacje i dokumenty poza dokumentami pozostającymi w dyspozycji Prokuratury Rejonowej w P., która prowadziła postępowanie. Ze względu na szeroki zakres wnioskowanych informacji i dokumentów, występowanie o opinie prawne w sprawie oraz okres zagrożenia epidemiologicznego, w związku z którym uległ zawieszeniu bieg terminu w sprawie, informacja nie została udzielona w terminie 14 dni, jednak za każdym razem wnioskodawca był informowany o nowym terminie załatwienia sprawy. Wszystkie informacje w zakresie udzielenia informacji publicznej zostały udzielone do 30 września.
W piśmie z dnia 6 sierpnia 2020 r. wskazano, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] nie prowadził postępowania w sprawie o sygnaturze [...], a właściwa w tej sprawie jest Prokuratura Rejonowa w P.. W związku z powyższym dokumenty dotyczące postępowania sygn. [...], nie mogą być udostępniane w trybie dostępu do informacji publicznej, tylko w trybie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje mające charakter informacji publicznych mogą być udostępnione w innym trybie. Zgodnie z art.156 § 5 Kodeksu postępowania karnego, za zgodą prokuratora, akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom.
Wobec powyższego organ stwierdził, że bezzasadny pozostaje zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej środowiska.
Zarządzeniem z dnia 24 lutego 2021 r. niniejsza sprawa została na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlega częściowemu uwzględnieniu.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosowanie zaś do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z kolei w myśl art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Ponadto wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dodać należy także, iż w przypadku skargi na bezczynność skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. W związku z tym niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania w tym trybie na podstawie wskazanego wyżej zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 24 lutego 2021 r.
Sąd nie znalazł przy tym podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na złożony w Trybunale Konstytucyjnym wniosek z dnia 16 lutego 2021 r., sygn. akt K 1/21, dotyczący oceny zgodności wskazanych w nim przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej m.in. z przepisami Konstytucji RP. W ocenie Sądu, instytucja zawieszenia postępowania w oparciu o tę podstawę ma charakter fakultatywny, co powoduje, że zawieszenie w tym przypadku podlega uznaniu Sądu. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd w szczególności wziął pod uwagę fakt, że pytania objęte przedmiotowym wnioskiem nie dotyczą wątpliwości z zakresu niniejszego postępowania, a u jego podstaw legły kwestie związane głównie z wątpliwościami dotyczącymi zakresu podmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, które dotychczas budziły wątpliwości w orzecznictwie. Wskazana zaś w tym wniosku wadliwość w zakresie precyzji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w rozważanym w nim aspekcie nie występuje wprost w niniejszej sprawie.
Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Marszałka Województwa [...] w sprawie udostępnienia w istocie informacji publicznej (mimo, iż skarżący odwołuje się w niej do pojęcia informacji o środowisku, zdefiniowanego w art. 9 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) na wniosek skarżącego z dnia 24 czerwca 2020 r., w którym zażądał: 1) udostępnienia kserokopii pisma Urzędu Marszałkowskiego skierowanego do Prokuratury Rejonowej w P. z dnia 8 kwietnia 2016 r., tj. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa określonego w art. 183 § 1 kodeksu karnego przez właścicieli firmy B, 2) kserokopii postanowienia PR w P. (sygn. akt [...]) wraz z uzasadnieniem w sprawie, a w dalszej kolejności również 3) kserokopii zawiadomienia przesłanego przez PR w P. w sprawie wszczęcia śledztwa o sygn. akt [...] (uzupełnienie wniosku pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r.).
Odnosząc się w pierwszej kolejności do oceny kwestii formalnych należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa ani ponaglenie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 września 2014 r., II SAB/Łd 103/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W związku z tym należało uznać, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.
Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania skargi tytułem wprowadzenia należy wskazać, że problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), przywoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.d.i.p.". Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia zaś przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, CBOSA).
W ocenie Sądu, Marszałek Województwa [...] jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p..
Wobec tego w dalszej kolejności należy dokonać ceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się bowiem do odpowiedzi na pytanie, czy dokumenty takie, jak pismo zawiadamiające o możliwości popełnienia przestępstwa, zawiadomienie o wszczęciu dochodzenie oraz postanowienie o zakończeniu dochodzenia stanowią informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach wynikających z u.d.i.p.
Zmierzając do rozstrzygnięcia powyższego sporu przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z powołanym wyżej art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, czyniąc to w sposób przykładowy, o czym świadczy zawarty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo te informacje zostały wytworzone (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 1323/15, CBOSA). Co istotne, na gruncie rozpoznawanej sprawy zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych.
Zgodnie z art. 6 ust. 4 lit. a) i b) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, nadto stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów kodeksu karnego. Dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
Jak wynika z analizy akt sprawy, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył tylko 3 wyżej wskazanych dokumentów, nie zaś całości akt postępowania przygotowawczego, jak błędnie wskazał organ w odpowiedzi na skargę. Akta postępowania, jak wyjaśniono w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013r., I OPS 7/13 (CBOSA), istotnie nie mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. I z taką sytuacją niewątpliwie nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na co trafnie zwrócił uwagę w skardze skarżący.
W rozważanym aspekcie zwrócić należy natomiast uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 4 grudnia 2019 r., II SAB/Wa 671/19, w którym przyjęto, że art. 156 § 5 kodeks postępowania karnego przewiduje, że o ile ustawa nie stanowi inaczej, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów i kserokopii oraz wydaje odpisy uwierzytelnione tylko za zgodą prowadzącego postępowanie przygotowawcze. W końcowej części natomiast przepis ten stanowi, iż innym niż wymienione wcześniej osobom, w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach za zgodą prokuratora udostępnione akta postępowania przygotowawczego. Powyższe oznacza, że osobom innym niż strona postępowania karnego przygotowawczego akta postępowania karnego mogą być udostępnione za zgodą prokuratora jedynie do wglądu.
Oprócz wglądu do akt, o którym stanowi art. 156 § 5 k.p.k., podmiot niebędący stroną postępowania przygotowawczego ma prawo żądać udostępnienia informacji publicznej również poprzez uzyskanie kserokopii czy odpisu dokumentu z akt, jak również informacji stanowiącej "wycinek" akt, "wyprowadzonej" z treści akt postępowania, informacji "na podstawie" akt sprawy, ale niezmaterializowanej fizycznie w jednym konkretnym dokumencie znajdującym się w aktach. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 156 § 5 k.p.k. uprawnia do wniosku, że nie reguluje on dostępu do informacji publicznej z akt postępowania przygotowawczego w podanych wyżej formach innych niż fizyczny wgląd do akt sprawy, co uzasadnia zastosowanie w tych nieuregulowanych przypadkach trybu u.d.i.p.
Co więcej, treść art.156 § 5 zd. 5 k.p.k. wskazuje na to, że przewidziana w nim możliwość udostępnienia, za zgodą prokuratora i w wyjątkowych wypadkach, akt postępowania przygotowawczego innym osobom niż strony, obrońcy, pełnomocnicy i przedstawiciele ustawowi, dotyczy tylko postępowania przygotowawczego "będącego w toku", a nie postępowania zakończonego (por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2018 r., II SAB/Bk 87/18, powołane wyroki dostępne w: CBOSA).
Podzielając powyższy pogląd, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdza, że wniosek skarżącego o udostępnienie wskazanego powyżej postanowienia o zakończeniu śledztwa, pisma zawiadamiającego o możliwości popełnienia przestępstwa oraz pismo zawiadamiające o wszczęciu śledztwa - jako dotyczące informacji publicznej powinny zostać załatwione na zasadach określonych w u.d.i.p., nie zaś w trybie przepisów kodeksu postępowania karnego. Oceny tej nie zmienia fakt, iż skarżący domagał się kserokopii tych dokumentów.
W rozważanym aspekcie zauważyć bowiem należy, że z akt niniejszej sprawy wynika, że postępowanie przygotowawcze zostało zakończone, a organ pozostaje w posiadaniu żądanych dokumentów. Takie wnioski płyną z załączonej do akt administracyjnych opinii prawnej i opisu przedmiotu zlecenia wydania opinii prawnej na wniosek organu (str. 124 akt administracyjnych). Warto też zauważyć, że na wniosek Mieszkańców ul. A w P., w tym również skarżącego, Marszałek Województwa w dniu 27 sierpnia 2018 r. udostępnił już wcześniej pismo z dnia 31 października 2017 r. informujące Prokuraturę Rejonową w P. o możliwości popełnienia przestępstwa przeciwko środowisku, dotyczące wszakże faktów podnoszonych w niniejszej skardze.
Mając na uwadze powyższe podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art.
- 10) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust.
- 1) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Analiza akt kontrolowanej sprawy z perspektywy powołanych regulacji bezspornie dowodzi, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt tych wynika bowiem, że do dnia złożenia skargi organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Informacja o udostępnieniu żądanych przez skarżącego dokumentów nie wpłynęła również do dnia wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy należało uznać za zasadny podniesiony w skardze zarzut bezczynności organu w zakresie udostępnienia wyżej wskazanych informacji, mających niewątpliwie charakter informacji publicznej.
Wychodząc jednocześnie z powyższych ustaleń, Sąd po analizie akt sprawy stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt: I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, CBOSA).
Ocena, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie bezczynność organu, choć ewidentna, nie była pozbawiona racjonalnego uzasadnienia. Organ czynił starania, aby ustalić charakter żądanej informacji, zlecając sporządzenie opinii prawnej w tym zakresie i pozostawał w błędnym przekonaniu, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 czerwca 2020 r., uzupełnionego pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W kolejnym punkcie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszeniem prawa. W dalszej kolejności odstępując z tej przyczyny od wymierzenia organowi grzywny Sąd oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art.151 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku). Ponadto o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego Sąd postanowił w punkcie czwartym sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje zwrot uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.
dc