Uzasadnienie
Pismem z dnia 24 lutego 2020 r. S. M. i U. Z. zaskarżyli bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 6 sierpnia 2019 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. o numerze [...] wskazując, że postępowanie odwoławcze licząc do dnia złożenia skargi prowadzone jest od ponad pół roku. Zaskarżając bezczynność organu, wnieśli o:
- 1. zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego;
- 2. stwierdzenie bezczynności organu oraz że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. wymierzenie organowi w trybie art. 149 §2 ustawy p.p.s.a. grzywny w wysokości uwzględniającej stopień bezczynności;
- 4. przyznanie w trybie art.149 §2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości po 3000 zł dla każdego z nich;
- 5. zasądzenie w trybie art. 200 ustawy p.p.s.a. od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wniosek o wszczęcie postępowania w tej sprawie datowany jest na dzień 15 marca 2007 r. Następnie skarżący wskazali, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o nr [...] została wydana dnia [...] r. Została także, jak wszystkie poprzednie zaskarżona do organu odwoławczego odwołaniami skarżących z dnia [...] r., a odwołania te organ powiatowy przekazał wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu przy piśmie z dnia [...] r., znak: [...]. Od tego czasu do dnia złożenia niniejszej skargi upłynęło ponad pół roku. W tym okresie organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, nie zawiadomił także stron w trybie art. 36 K.p.a. o przyczynach zwłoki oraz o terminie, w jakim sprawę załatwi.
Skarżący wskazali, że w dniu 21 lutego 2020r. złożyli w trybie art. 37 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw zażalenie na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Wywodząc niniejszą skargę, skarżący wnieśli o wyznaczenie organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy i wymierzenia organowi grzywny, za nieuzasadnioną bezczynność w prowadzeniu postępowania odwoławczego.
Skarżący domagali się także zasądzenia na ich rzecz kwot pieniężnych w wysokości po 3.000zł uważając, że taka kwota będzie stanowiła realną rekompensatę za pozbawienie ich godności, praw konstytucyjnych i upokorzenia, jakimi są darzeni wskutek zachowania organu administracji państwa. Zdaniem skarżących podejmowane w przedmiotowej sprawie czynności były sporadyczne i pozorne. Wskazali, że przez okres poprzednich 12 lat organ odwoławczy ograniczał się jedynie do uchylania decyzji organu powiatowego, a teraz zaprzestał całkowicie rozpatrywania odwołań.
Skarżący wnieśli więc, aby przy uwzględnieniu wniosków o wymierzenie grzywny i zasądzenie kwot Sąd w pełni uzasadnił wydane w tym zakresie orzeczenie. Orzeczenie w tym zakresie stanowi wyłączną represję dla organu, więc powinna być ona odpowiednia i taka, która odniesie zamierzony skutek. Zasądzona na rzecz skarżących kwota powinna odzwierciedlać zadośćuczynienie ich uszczerbkowi moralnemu, który ponoszą oczekując od organu administracji państwa zgodnego z prawem zakończenia postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu powołano, że w dniu 20 sierpnia 2019 r. do organu wpłynęło odwołanie S. M. oraz U. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., Nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzono postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy budynku handlowo - usługowego, zlokalizowanego w B. przy ul. A 4a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] uchylił w całości ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie organu w chwili obecnej nie można zarzucić organowi stopnia wojewódzkiego pozostawania w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia [...] r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., Nr [...], skoro sprawa została zakończona w sposób przewidziany w art. 104 Kpa, tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz regulacji przewidzianej w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości bada, czy działania podejmowane przez organ administracji publicznej są zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wskazanych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. Zatem skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna tylko w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1 – 3); w sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz w sprawach, w których są wydawane pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania, a wobec spełnienia tegoż warunku, przedmiotowa sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym we wskazanym trybie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Dopiero po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. strona może wnieść skutecznie skargę.
W rozpoznawanej sprawie skarżący S. M. i U. Z. w dniu 21 lutego 2020r. za pośrednictwem platformy e-PUAP skierowali do organu wyższego stopnia w ww. trybie zażalenia na bezczynność, a następnie w dniu 24 lutego 2020 r. wywiedli skargę do tutejszego Sądu. Skarga jest zatem dopuszczalna, a wobec treści złożonych, jednobrzmiących zażaleń należało potraktować ją jako skargę na bezczynność organu. Dalej wskazać trzeba, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.
Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
Przypomnieć należy, że przepisy p.p.s.a. nie definiują wprost pojęcia "bezczynności", a odwołując się do utrwalonej zarówno w orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wykładni tegoż pojęcia uznać przyjdzie, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie taki skutek już nastąpił. Jak wynika to z akt sprawy w dniu [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wydał decyzję nr [...] kończącą postępowanie odwoławcze, a zatem na dzień orzekania przez Sąd postępowanie w zakresie zobowiązania organu do dokonania czynności, czy też wydania aktu, stało się bezprzedmiotowe. Działając zatem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie, czemu dał wyraz w punkcie drugim wyroku.
Zaistnienie powyższej sytuacji nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powtórzyć przyjdzie, że stosownie do treści § 1a przepisu art. 149 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy.
Owo przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione racjonalnego uzasadnienia (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2016r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16; wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 października 2015r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 652/15 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Odnosząc powyższe rozważania do stanu niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wydanie aktu przez [...]WINB nastąpiło niewątpliwie z naruszeniem art. 35 w zw. z art. 12 k.p.a., o czym świadczy porównanie dat wniesienia odwołania, przekazania tegoż odwołania wraz z aktami organowi odwoławczemu, a w konsekwencji wydania rozstrzygnięcia przez tenże organ. Godzi się jednak wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność czy przewlekłość jest bowiem już z zasady naruszeniem prawa.
Nie można jednak przyjąć, że w każdej bezczynności czy przewlekłości mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, które jest jego postacią kwalifikowaną. Oceniając okoliczności przedmiotowej sprawy, konieczność oceny i odniesienia się do zaszłości historycznych, braków pozyskanej dokumentacji, ocenianą a skomplikowaną materię merytoryczną zmieniającego się prawa budowlanego i zmiany podmiotowe w toku niewątpliwie nadmiernie przedłużającego się postępowania pierwszoinstancyjnego, to jednak Sąd po analizie przedstawionych okoliczności uznał, że okres bezczynności organu II instancji, zakończony wszak wydaniem rozstrzygnięcia, nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa.
Przywołane okoliczności miały także wpływ na oddalenie w punkcie 3 wyroku skargi w pozostałym zakresie tj. co do wymierzenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do orzeczenia o wymierzeniu grzywny czy przyznania sumy pieniężnej, ustawodawca pozostawił ocenę co do zasadność wydania orzeczenia w tym zakresie sądowi. W niniejszej zaś sprawie, Sąd po analizie ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych doszedł do przekonania, iż uzasadniają one oddalenie skargi w omawianej części. Celem bowiem regulacji art. 149 p.p.s.a. jest doprowadzenie do podjęcia przez organ aktu lub czynności wymaganych przez prawo, zatem środki restrykcyjne i dyscyplinujące, określone w tymże przepisie służyć mają realizacji wspomnianego celu. Niekwestionowane wykonanie obowiązku, jakkolwiek z uchybieniem terminu, uzasadnia zdaniem Sądu odstąpienie od stosowania w przedmiotowej sprawie takich środków.
Konkludując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W punkcie drugim umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Natomiast w punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie mając na uwadze wskazane wyżej rozważania. O zwrocie kosztów postępowania, na które to koszty złożył się uiszczony przez skarżących solidarnie wpis w kwocie 100 zł, Sąd postanowił w punkcie 4 wyroku, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.
A.B.