Uzasadnienie
I.K. zaskarżyła bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego.
W treści wniosła o:
- - stwierdzenie bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku o wypłatę dodatku węglowego;
- - stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;
- - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 500 zł;
- - zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że 30 listopada 2022 r., za pośrednictwem Poczty Polskiej, złożyła do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi, wniosek o przyznanie dodatku węglowego, bowiem zgodnie z ustawą z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym posiada uprawnienia do uzyskania takiego dodatku. Wniosek ten fizycznie wpłynął do organu 2 grudnia 2022 r., i z tego względu pozostawiono go bez rozpoznania, jako złożonego po terminie wskazanym w ustawie (tj. po 30 listopada 2022 r.).
W związku z powyższym złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi ponaglenie na przewlekłość organu pierwszej instancji, a postanowieniem z 7 marca 2023 r. Kolegium stwierdziło jego bezzasadność. W uzasadnieniu wskazało, iż wnioski składa się w terminie do 30 listopada 2022 r., a złożone po tym dniu pozostawia się bez rozpoznania, przy czym zaznaczono, iż decyduje data wpływu wniosku do organu administracyjnego. Tymczasem zdaniem skarżącej zastosowanie w prawie winien znaleźć art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej, a nie data wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie bezczynność, a tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia prawa przez organ. Organ w sposób prawidłowy prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, działając w oparciu o składane przez skarżącą dokumenty. Z akt przedmiotowej sporawy wynika, że 2 grudnia 2022 r. do organu wpłynął wniosek I.K. o wypłatę dodatku węglowego, który został nadany w placówce pocztowej 30 listopada 2022 r. Dodatek węglowy jest przyznawany i wypłacany na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141 ze zm. – u.d.w.). Zgodnie z art. 2 ust. 9 powyższej ustawy wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Art. 2 ust. 10 u.d.w. wprost wskazuje, iż wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania.
Z uwagi na to, że wniosek skarżącej wpłynął do Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi 2 grudnia 2022 r., zgodnie z art. 2 ust. 9 i ust. 10 u.d.w. pismem z 3 stycznia 2023 r., organ pozostawił wniosek bez rozpoznania. Ponadto postanowieniem z 7 marca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło bezzasadność ponaglenia skarżącej. W ocenie organu skarga jest całkowicie bezzasadna, organ w sposób prawidłowy uznał, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony po terminie wskazanym w ustawie o dodatku węglowym tj. po 30 listopada 2022 r., a o dacie jego złożenia nie decyduje data nadania wniosku w placówce pocztowej lecz data wpływu do organu, ponieważ ustalenie daty złożenia wniosku jest dokonywane w oparciu o art. 61 § 3 k.p.a. W ocenie organu nie ulega wątpliwości, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego inicjuje postępowanie administracyjne. Z powyższego przepisu wyraźnie wynika, że dla ustalenia daty wszczęcia postępowania na wniosek, nie ma znaczenia data nadania wniosku u operatora pocztowego czy wysłania go za pomocą innego podmiotu świadczącego usługi związane z doręczaniem korespondencji.
Znaczenie ma data wpływu wniosku do organu., a w odniesieniu do treści art. 61 § 3 k.p.a. nie ma żadnego znaczenia okoliczność, kiedy wniosek strony zostaje nadany u operatora pocztowego, jeśli to za jego pomocą jest składany w organie, bowiem decydującą jest okoliczność daty, w jakiej taki wniosek/żądanie wpływa do organu administracji publicznej. Dopiero z datą wpływu wniosku do organu zaczynają materiallzować się konkretne uprawnienia dla wnioskodawcy wynikające z przepisów prawa materialnego, gdyż od tej daty organ jest związany treścią wniosku co do przedmiotu i zakresu rozpoznawanej sprawy. Z uwagi na to, że wniosek o przyznanie dodatku węglowego został złożony przez skarżącą z 2 grudnia 2022 r., tj. po terminie wskazanym w art. 2 ust. 9 u.d.w., wniosek ten został pozostawiony bez rozpoznania, a zatem skarga jest całkowicie niezasadna.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga I.K. na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o przyznanie dodatku węglowego.
Pojęcie bezczynności nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, jednakże w sądowej praktyce stosowania prawa ukształtował się pogląd, zgodnie z którym bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2010, s. 70; wyroki NSA z 24 lipca 2013 r., I OSK 2749/12; z 3 lipca 2014 r., II OSK 348/13; z 4 września 2014 r., I OSK 413/14 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezczynność zatem to brak działania organu, do którego jest on zobowiązany na podstawie przepisów prawa, do którego zalicza się zarówno niewydanie rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) w przewidzianym przepisami terminie, jak również rozstrzygnięcie sprawy w niewłaściwej formie, przy czym za niewłaściwą formę rozstrzygnięcia należy uznać również pozostawienie podania bez rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13).
W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy okoliczności na jakie powołał się organ, pozostawiając żądanie skarżącej bez rozpoznania, znajdowały oparcie w przepisach prawa.
W myśl art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 141). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. Wnioski o wypłatę dodatku węglowego złożone po dniu 30 listopada 2022 r. pozostawia się bez rozpoznania (art. 2 ust. 10 u.d.w.).
Z powyższych regulacji wynika, że wniosek o dodatek węglowy powinien zostać złożony najpóźniej do 30 listopada 2022 r. Skarżąca taki wniosek nadała w placówce pocztowej 30 listopada 2022 r.. a do organu wpłynął on 2 grudnia 2022 r.
Ponadto stosownie do treści art. 3 ust. 3 u.d.w. w sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185).
W ocenie sądu przyjęcie przez organ, że powyższy wniosek został złożony po upływie ustawowego terminu nie było prawidłowe. Organ ma co prawda rację twierdząc, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony – zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. – jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie uwzględnił tego, że w przepisie art. 2 ust. 9 u.d.w. nie uzależniono przyznania dodatku węglowego od wszczęcia postępowania administracyjnego, a jedynie od złożenia stosownego wniosku w tym przedmiocie we wskazanym w ustawie terminie. W konsekwencji nie można utożsamiać złożenia podania z jego wpływem od organu, albowiem stanowią są to dwa odrębne zdarzenia, które niekiedy nie następują w tym samym momencie.
Słusznie wskazuje organ, że termin przewidziany dyspozycja art. 2 ust. 9 u.d.w. określa ramy czasowe, w jakich można złożyć wniosek o wypłatę dodatku węglowego oraz, że termin ten ma charakter materialny, albowiem jego istota polega na określeniu, w jakim czasie uprawniony może wystąpić z danym żądaniem pod rygorem jego utraty (pozostawienia wniosku bez rozpoznania art. 2 ust.10 u.d.w.)
Jednak, w ocenie sądu, pomimo tego, że – co do zasady – terminy prawa materialnego nie podlegają reżimowi kodeksu postępowania administracyjnego, odnotować należy stanowisko, że niekiedy znajduje do nich zastosowanie art. 57 k.p.a. Określa on bowiem sposób obliczania nie tylko terminów prawa procesowego, ale również i terminów prawa materialnego, czego przykładem są terminy uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.), czy też terminy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.). Stanowisko potwierdzające możliwość stosowania art. 57 k.p.a. do terminów prawa materialnego zostało wyrażone przykładowo także w wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r., I OSK 1999/14.
Ponadto, w ocenie sądu użyty przez ustawodawcę w art. 2 ust. 9 u.d.w. termin "składa się" nie może być utożsamiany z terminem wpływu wniosku do organu. Gdyby wolą ustawodawcy było uzależnienie pozytywnego rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego od daty wpływu wniosku do organu dałby temu wprost wyraz w przepisach ustawy o dodatku węglowym.
Jak prawidłowo wskazały organy administracji publicznej, stosownie do treści art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, jednakże nie ma podstaw aby uznać, że przepis ten, w niniejszej sprawie eliminuje przepis art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.
W konsekwencji wniosek o wypłatę dodatku węglowego, tak jak każde podanie skierowane do organu administracji publicznej, zawierające żądanie wydania określonej decyzji, wszczyna postępowanie administracyjne i podlega właściwym w tym zakresie regulacjom prawnym zawartym w kodeksie postępowania administracyjnego. Stąd też do powyższego wniosku, wbrew stanowisku organu, znajdą zastosowanie przepisy art. 57 k.p.a. dotyczące tak obliczania terminów, jak i sposobów ich zachowania w szczególnych przypadkach. Zdaniem sądu w przypadku wniosku o wypłatę dodatku węglowego możliwe jest skorzystanie z istniejącej w procedurze administracyjnej instytucji określonej w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe.
W świetle tego przepisu należy zatem uznać, że żądanie skarżącej, wniesione 30 listopada 2022 r., za pośrednictwem placówki pocztowej operatora wyznaczonego, zostało złożone z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 9 u.d.w. W konsekwencji pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, dokonane przez organ 3 stycznia 2023 r., nie było działaniem prawidłowym.
Mając na uwadze powyższe okoliczności należało zatem stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku strony skarżącej z 30 listopada 2022 r. Do dnia wyrokowania przez tutejszy sąd, organ nie przyznał skarżącej zawnioskowanego przez nią świadczenia ani nie załatwił sprawy w inny, prawem przewidziany sposób. Skorzystanie przez skarżącą z możliwości wniesienia ponaglenia i niestwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezczynności organu, w żadnej mierze nie zwalniało tutejszego sądu z obowiązku merytorycznego i samodzielnego zbadania sprawy. Wniesienie ponaglenia stanowi bowiem – zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. – jedynie przesłankę dopuszczalności skargi, nie zaś warunek jej uwzględnienia bądź oddalenia. Skoro przyjęte przez organ stanowisko co do formy załatwienia niniejszej sprawy okazało się nieprawidłowe i pozostaje on w bezczynności względem złożonego wniosku to należało go zobowiązać do jego rozpoznania w terminie 30 dni od dnia doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi.
Stąd też sąd, działając na zasadzie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.
Poddając analizie uchybienie terminom rozpatrzenia sprawy należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że organ nie zlekceważył wniosku skarżącej, lecz niezwłocznie po jego złożeniu zajął się nim, zawiadamiając stronę o pozostawieniu go bez rozpoznania. Co prawda organ tkwił w błędnym przekonaniu względem prawidłowości załatwienia sprawy i zasadności pozostawienia wniesionego podania bez rozpoznania, to jednak mógł uznać, że przyjęty przez niego sposób załatwienia sprawy jest prawidłowy. Stąd też należało przyjąć, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.
W pozostałym zakresie, obejmującym żądanie przyznania od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku. Należy bowiem zauważyć, że zastosowanie środków prawnych wymienionych w tym przepisie (grzywna, suma pieniężna) pozostawiono uznaniu sądu. Wybór zaś właściwego środka powinien być w pierwszej kolejności uwarunkowany stanem faktycznym danej sprawy, jak i celami skargi na bezczynność, sprowadzającymi się przede wszystkim do zwalczania stanu bezczynności oraz zapobiegania jej powstawaniu w przyszłości. Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy dla osiągnięcia powyższych założeń wystarczające pozostaje już samo stwierdzenie bezczynności, z którego organ winien wyciągnąć stosowne wnioski na przyszłość. Z tych przyczyn skargę wniesioną w powyższym zakresie należało uznać za niezasadną i oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postepowania (punkt czwarty sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. k.ż.