Uzasadnienie
II SAB/Łd 36/20
Uzasadnienie
W dniu 27 lutego 2020 roku A. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność i przewlekle prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w miejscowości Ł. nr 28, gmina B. (działka nr 117 obręb [...], gmina B. o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Dotychczasowy przebieg postępowania jest następujący:
W następstwie wniosku z dnia 22 stycznia 2014 r. organ zawiadomił strony o odrębnym prowadzeniu postępowań do każdego z budynków gospodarczych, w tym postępowania o znaku:[...], dotyczącego ww. budynku gospodarczego o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], sprostowanym co do daty wydania postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], organ nałożył na właściciela obowiązek wykonania ekspertyzy technicznej, zakreślając termin jej wykonania do dnia 31 października 2016 r. Ekspertyza została doręczona organowi dnia 28 października 2016 r., jednak organ nie zakończył postępowania.
Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16, wydanym na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1.500 zł. Sąd przyznał też na rzecz skarżącego kwotę pieniężną w wysokości 1.000 zł.
Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] organ nałożył na właściciela obowiązek uzupełnienia ekspertyzy, zakreślając termin wykonania do dnia 30 kwietnia 2017 r.
Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 216/17, wydanym również na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie; stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył organowi grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i aktami administracyjnymi doręczono organowi w dniu 19 kwietnia 2018 roku.
Ponadto wyrokiem z dnia 23 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 918/17, wydanym także na skutek skargi A. O., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wymierzył organowi grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; przyznał od organu sumę pieniężną na rzecz skarżącego w kwocie 1500 (jeden tysiąc pięćset) złotych; zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odpis powyższego wyroku wraz z klauzulą prawomocności i doręczono organowi w dniu 23 kwietnia 2018 roku.
Wobec uporczywego niewykonywania obowiązku uzupełnienia ekspertyzy technicznej (w zakresie domiaru położenia spornego obiektu względem granicy działki) przez inwestora w latach 2017-2019 toczyło się w tym przedmiocie postępowanie egzekucyjne. W dniu 8 listopada 2019 r. inwestor doręczył organowi uzupełnienie do ekspertyzy, które jednak w ocenie PINB nie było wystarczające (zdaniem organu zabrakło informacji o odległości spornego obiektu od obiektów na działce sąsiedniej).
W dniu 26 lutego 2020 r. skarżący złożył do organu II instancji zażalenie na bezczynność PINB, którego jednak nie uwzględniono (postanowienie [...]WINB z dnia [...] r.).
W takim stanie rzeczy A. O. wystąpił do tutejszego Sądu po raz kolejny ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania wnosząc o:
- 1. stwierdzenie, ze bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 2. wymierzenie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., mając na względzie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
- 3. przyznanie w trybie art.149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000zł;
- 4. zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżący podkreślił, że w sprawie nie odnoszą żadnego skutku ani zasądzona organowi grzywna, ani też zasądzona na rzecz skarżącego kwota pieniężna. Wnosząc o przyznanie w trybie w trybie art.149 § 2 p.ps.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej skarżący wnosi, aby Sąd uwzględnił przy tym nie tylko stwierdzoną wyrokiem bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ z rażącym naruszeniem prawa, ale również okoliczność całkowitego lekceważenia przez organ obowiązków przewidzianych prawem; jak choćby obowiązek wykonywania wyroków sądowych.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.
Organ wyjaśnił, iż od momentu doręczenia mu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2016 r. o sygnaturze akt II SAB/Łd 108/16 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. o sygnaturze akt II SAB/Łd 216/17 postępowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki. Według organu do dnia wniesienia skargi brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Podejmowane przez organ czynności w sprawie znajdują swoje uzasadnienie i zasadne jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego mającego na celu wykonania obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej dot. prawidłowości budowy spornego budynku gospodarczego. Zdaniem organu dopiero wypełnienie w/w obowiązku dałoby postawę do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Z analizy akt administracyjnych nadesłanych do tutejszego Sądu wynika nadto, że organ I instancji odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego (w celu przymuszenia do wykonania uzupełnionej ekspertyzy technicznej), jednak na skutek zażalenia inwestora ostatecznie je umorzono w dniu 20 marca 2020 r. (postanowienie [...]WINB z dnia [...] r., nr [...]). Organ II instancji ocenił, że złożone w dniu 8 listopada 2019 r. uzupełnienie do ekspertyzy wyczerpało nałożony na inwestora obowiązek.
Na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu w dniu 22 maja 2020 roku Sąd ustalił, że umorzono postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Urząd Skarbowy, natomiast w sprawie nie wydano aktu kończącego postępowanie z powodu ograniczeń w pracy organu wywołanych stanem epidemii COVID-19 (siedziba organu jest zamknięta dla interesantów i organ nie może udostępnić akt stronom w trybie art. 10 k.p.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.
W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożył pismo zatytułowane "zażalenie" skierowane bezpośrednio do organu wyższego stopnia na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B.. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem tym skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a. w związku z art.16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych przyjdzie po raz kolejny przypomnieć, iż organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...) (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy z kolei do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy.
Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.
W świetle art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutu bezczynności stwierdzić trzeba, że w dacie złożenia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. niewątpliwie pozostawał w bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy administracyjnej dotyczącej prawidłowości wybudowania i użytkowania budynku gospodarczego, położonego w miejscowości Ł. nr 28, gmina B. (działka nr 117 obręb[...], gmina B.) o wymiarach 5,90 x 11,55 m. Bezczynność ta nie ustała po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. Z akt sprawy wynika bowiem, że w okresie od dnia zwrotu akt organowi po wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Łd 216/17 (tj. od dnia 19 kwietnia 2018 r.) przez długi czas postępowanie było nakierowane wyłącznie na postępowanie egzekucyjne wobec inwestora w celu przymuszenia do uzupełnienia ekspertyzy i były to okoliczności, które w nieznacznym stopniu zależały od organu. Dopiero w dniu 8 listopada 2019 r. strona zobowiązana doręczyła organowi żądane uzupełnienie ekspertyzy.
Jednak – pomimo uzupełnienia ekspertyzy - do dnia orzekania przez Sąd organ nie wydał aktu kończącego postępowanie. Co przy tym również istotne organ I instancji błędnie kwestionował kompletność ekspertyzy uzupełniającej, "odwlekając" termin załatwienia sprawy.
W ocenie Sądu ustalony stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i uzasadnia konkluzję, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się bezczynności i bezczynność ta ma miejsce rażącym naruszeniem prawa, albowiem mimo upływu okresu kilkakrotnie przekraczającego termin wskazany przez Sąd w ww. wyroku na wydanie aktu kończącego postępowanie, organ nie wydał tego aktu. W przedziale czasowym objętym kontrolą Sądu (tj. w okresie od zwrotu akt do organu, tj. od dnia 19 kwietnia 2018 r. do dnia wniesienia skargi, tj. dnia 27 lutego 2020 r.) organ działań nie podejmował wcale lub podejmował w sposób opieszały, bowiem nawet po długo oczekiwanym uzupełnieniu ekspertyzy przez inwestora (co nastąpiło w dniu 8 listopada 2019 r.), jak dowodzi analiza akt sprawy, organ nie wydał aktu kończącego postępowanie.
W ocenie Sądu, przedłożenie uzupełnienia do ekspertyzy w dniu 8 listopada 2019 r. stworzyło organowi możliwość do dalszego działania w sprawie, czego jednak organ nie wykorzystał i nadal pozostaje w bezczynności. Nie sposób natomiast przyjąć argumentów organu mających stanowić usprawiedliwienie braku działania odnoszące się do ogłoszonego stanu epidemii, gdyż stan został ogłoszony już po wniesieniu skargi przez skarżącego. Poza sporem musi pozostawać fakt, że pomiędzy przedłożeniem uzupełnionej ekspertyzy a ogłoszeniem stanem epidemii w kraju w marcu 2020 r. minęło ponad 4 miesiące. Co również istotne postanowieniem [...] WINB z dnia [...] r., nr [...] ocenił, że złożone w dniu 8 listopada 2019 r. uzupełnienie do ekspertyzy wyczerpało nałożony na inwestora obowiązek.
Mając na uwadze przede wszystkim ten aspekt prowadzonego postępowania, przy uwzględnieniu również faktu, że postępowanie toczy się od 2016 r., w ocenie sądu również zarzut przewlekłości postępowania należało uznać za skuteczny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ istnieje bowiem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie i z taką sytuację w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia.
Przewlekłość będzie miała natomiast charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że stwierdzone przewlekłe prowadzenie postępowania ma charakter rażący. Ustalony stan faktyczny sprawy świadczy o ewidentnym i oczywistym naruszeniu zasady szybkości postępowania, a także o znacznym przekroczeniu rozsądnego terminu jej rozpatrzenia. Nie ulega wątpliwości, że organ napotkał trudności w wyegzekwowaniu nałożonego na inwestora obowiązku sporządzenia ekspertyzy uzupełniającej, jednak po jej uzyskaniu nie podjął działań zmierzających do zakończenia sprawy, "usprawiedliwiając się" niekompletnością ekspertyzy, która to ocena okazała się bezpodstawna, o czym świadczy postanowienie [...] WINB z dnia [...] r., nr [...], który ocenił, że złożone w dniu 8 listopada 2019 r. uzupełnienie do ekspertyzy wyczerpało nałożony na inwestora obowiązek.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Jednocześnie uwzględniając fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 108/16, organ został już zobowiązany do wydania aktu kończącego postępowanie, Sąd nie orzekał o obowiązku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Nadto w punkcie drugim wyroku Sąd z uwagi na zaistniałe w sprawie okoliczności w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. wymierzył organowi z tytułu bezczynności i przewlekłości postępowania grzywnę w wysokości 1.000 zł. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę opór inwestora w wykonaniu nałożonych obowiązków, co znacząco przedłużyło postępowanie, a jednocześnie ocenił negatywnie brak efektywnych działań organu po uzupełnieniu ekspertyzy, czemu dał wyraz wymierzając grzywnę i przyznając sumę pieniężną.
Z kolei w punkcie trzecim wyroku Sąd, mając na względzie brzmienie art.149 § 2 p.p.s.a., przyznał od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 1.000 złotych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy jest to kwota odpowiednia. Sąd wziął pod uwagę, iż w toku analizowanego postępowania administracyjnego skarżącemu przyznano sumy pieniężne trzykrotnie na łączną sumę 4000 zł jak słusznie zauważono w skardze, jednak sumy te były orzekane w odstępach 2-letnich oraz w wyników rozpoznania różnych skarg o różnych podstawach prawnych: w 2016 roku w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe postępowanie skarżącemu przyznano sumę pieniężną w kwocie 1000 zł, następnie w 2018 roku w wyniku uwzględnienia kolejnej skargi na bezczynność i przewlekłe postępowanie skarżącemu przyznano sumę pieniężną w kwocie 1500zł, zaś w wyniku uwzględnienia wniosku o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16 skarżącemu przyznano sumę pieniężną w kwocie 1500zł.
Przed tutejszym Sądem obecnie zawisły dwie sprawy skarżącego: niniejsza skarga oraz kolejny wniosek o wymierzenie grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2016 roku w sprawie II SAB/Łd 108/16. Wobec powyższego Sąd uznał, że przyznanie sumy na podobnym poziomie za kolejny okres będzie odpowiedni.
Ponadto o kosztach postępowania należnych od organu na rzecz skarżącego w wysokości 100 zł orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.
A.B.