Uzasadnienie
J.M. złożył skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
- 2) art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) [dalej: ustawa o dostępie do informacji publicznej] w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z 12 marca 2023 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w Ł. w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że 12 marca 2023 r. za pomocą platformy epuap złożył do Urzędu Miasta Łodzi wniosek o przesłanie projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w Ł. w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy epuap. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, 27 marca 2023 r., czyli pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku. W tym terminie skarżący nie otrzymał od Prezydenta Miasta Łodzi żadnej odpowiedzi za pośrednictwem platformy epuap. Strona zauważyła, że Prezydent Miasta Łodzi, a więc miasta na prawach powiatu jest organem zarządzającym ruchem na wszystkich drogach na terenie miasta za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad oraz zarządza tymi drogami (bez dróg klasy A/S). Podmiot zarządzający ruchem ma obowiązek analizować, opiniować, akceptować i przechowywać projekty organizacji ruchu.
Ulica [...] nie jest drogą ekspresową ani autostradą, w związku z tym Prezydent Miasta Łodzi jest właściwym adresatem wniosku. Tematykę organizacji ruchu na drogach, choćby z uwagi na powszechny zakres jej oddziaływania, można natomiast traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej. Ta informacja jest bowiem inherentnym elementem życia publicznego, elementem rzutującym na życie każdego obywatela. Niewłaściwe reakcje organów odpowiedzialnych za drogi w zakresie udostępniania projektów organizacji ruchu były przedmiotem analizy w wielu sprawach przed sądami administracyjnymi i orzecznictwo w tym zakresie jest spójne i jednolite - dokumenty takie powinny być udostępniane na wniosek w sposób i w formie wskazanych przez wnioskodawcę.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy p.p.s.a., a w przypadku uznania przez Sąd, że skarga jest dopuszczalna - oddalenie skargi w całości jako niezasadnej.
Następnie organ podniósł, że 12 marca 2023 r. skarżący złożył za pomocą platformy epuap pismo zatytułowane "Wniosek" do Urzędu Miasta Łodzi o przesłanie przez ePUAP elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w Ł. W piśmie skarżący nie wskazał, w jakim trybie i na jakiej podstawie żąda przesłania mu w/w projektu organizacji ruchu. Wniosek został przyjęty przez Urząd Miasta Łodzi i przekazany do Biura Inżyniera Miasta, które potraktowało pismo jako wniosek złożony w trybie art. 241 k.p.a., gdyż w piśmie nie było wskazane, iż jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Organ uznał w związku z tym, że obowiązuje go zachowanie terminu jednego miesiąca do załatwienia sprawy odpowiednio do art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a. W dniu 7 kwietnia 2023 r. sporządzona została przez pracownika merytorycznego Biura Inżyniera Miasta odpowiedź na wniosek, która następnie przekazana została do elektronicznego podpisu przez Dyrektora Biura.
Odpowiedź na wniosek została przygotowana niezwłocznie po udzieleniu odpowiedzi na inne pisma, które wpłynęły do BIM wcześniej, rozpatrywanie wniosków odbywa się bowiem w kolejności ich wpływu do Biura.
Odnosząc się do żądania skarżącego zawartego w skardze organ wskazał, że udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z 7 kwietnia 2023 r., doręczonym skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP 11 kwietnia 2023 r.
Następnie organ zauważył, że 6 kwietnia 2023 r., czyli przed upływem miesięcznego terminu dla udzieleniu mu odpowiedzi na złożony wniosek, skarżący złożył przez ePUAP skargę na bezczynność organu w trybie art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W przypadku uznania przez Sąd, że skarga jest dopuszczalna organ przedstawił stanowisko merytoryczne: zgodnie z informacją uzyskaną z Biura Inżyniera Miasta Biuro nie posiada projektu stałej organizacji ruchu stanowiącego o oznakowaniu całej ul. [...]. Zaznaczyć należy, iż ww. ciąg komunikacyjny to droga wewnętrzna, którą do 2015 r. zarządzał Zarząd Dróg i Transportu. Ulica ta nie jest oznaczona pionowymi znakami drogowymi D-52 "strefa ruchu" czy D-40 "strefa zamieszkania". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. (Dz.U. poz. 784) w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, w § 1.1 ust. 1 jednoznacznie określa warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, a zwłaszcza działania w zakresie sporządzania, opiniowania, zatwierdzania projektów organizacji ruchu i wprowadzania organizacji ruchu, ze szczególnym uwzględnieniem znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego''.
Nie ma innego aktu prawnego, który nakładałby obowiązek sporządzania stałego projektu organizacji ruchu i który stanowiłby wytyczne do sporządzania projektów organizacji ruchu w obrębach dróg wewnętrznych nieoznakowanych znakami D-40 lub D-52. Zatem na drogach wewnętrznych, a taką jest ul. [...] w Ł., nie ma obowiązku sporządzania stałych projektów organizacji ruchu drogowego. Taką też wiadomość uzyskał skarżący w odpowiedzi na swój wniosek - w formie dokumentu elektronicznego - 11 kwietnia 2023 r, czyli z zachowaniem jednomiesięcznego terminu na rozpatrzenie wniosku, a to zgodnie z przepisem art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a.
Zdaniem organu z uwagi na powyższe skarga skarżącego na pozostawanie organu w bezczynności w udzieleniu odpowiedzi na jego wniosek o przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ul. [...] w Ł. winna zostać oddalona jako bezzasadna, gdyż organ uznając, iż wniosek skarżącego z 12 marca 2023 r. został złożony w trybie art. 241 k.p.a. dochował ustawowego terminu na udzielenie odpowiedzi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].
Stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ustawy p.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.
Z mocy art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zgodnie z art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a.).
Dalej wskazać należy, iż skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest zatem brak aktu lub czynności organu, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonym terminie.
W przypadku skargi na bezczynność, Sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi. Jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Linia orzecznicza sądownictwa administracyjnego, ujednolicona wskutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny 26 listopada 2008 r. uchwały siedmiu sędziów w sprawie I OPS 6/08 stanowi, że jeżeli po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.
Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z 12 marca 2023 r., skierowanego do Prezydenta Miasta Łodzi o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w Ł. Odnośnie wymogów dotyczących wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udostępniania informacji publicznej wyjaśnić należy, iż według ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest ona dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. m.in. wyroki NSA: z 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13).
W tych okolicznościach przedmiotowa skarga jako dopuszczalna podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
W sprawie, wbrew twierdzeniom organu, należało przyjąć, że wniosek skarżącego z 12 marca 2023 r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, mimo, że we wniosku nie wskazano wprost, iż dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, iż brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zwalnia adresata wniosku - organu z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc się do stanowiska organu należy ponadto wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Wniosek taki nie stanowi w szczególności podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów tej ustawy. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku. Okoliczność, że wniosek skarżącego z 12 marca 2023 r. nie zawierał bezpośredniego odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może zatem stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że niezwłocznie zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie żądania.
Tryb i zasady dotyczące dostępu do informacji publicznej i rozpoznawania wniosków o udostępnienie takiej informacji określa przy tym precyzyjnie powoływana ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ustawy zasadniczej. Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 powoływanej ustawy.
Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle powoływanej ustawy są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż informacja dotycząca projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w Ł. objęta wnioskiem skarżącego stanowi niewątpliwie informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 6 ust. 1 pkt 4 (dane publiczne). Informacja ta dotyczy spraw publicznych związanych z wykonywaniem przez Prezydenta Miasta Ł. zadań publicznych w zakresie zarządzania ruchem drogowym. Uznać należy, iż informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22).
Zdaniem Sądu za oczywiste uznać także należy, iż skarżonemu organowi – Prezydentowi Miasta Łodzi, przysługuje status zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako organowi władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej), który dysponuje informacją objętą wnioskiem, będąc zarządzającym ruchem drogowym na terenie miasta - stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 988 z późn. zm.).
Zatem wobec spełnienia w niniejszej sprawie podmiotowych i przedmiotowych przesłanek zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ulega wątpliwości, że organ był obowiązany do rozpoznania wniosku z skarżącego z 12 marca 2023 r. zgodnie z przepisami tejże ustawy.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W wyroku z 7 lipca 2016 r., I OSK 39/15 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stan bezczynności oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów organ nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej albo umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 tej ustawy, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy.
W rozpatrywanej sprawie nie jest kwestionowana przez organ treść wniosku ani data jego wpływu – 12 marca 2023 r. W tym dniu do organu wpłynął wniosek skarżącego o przesłanie poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w Ł. Nie jest sporne również to, że informacja publiczna objęta wnioskiem została udostępniona 11 kwietnia 2023 r. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości, że mimo upływu ustawowego terminu, do 27 marca 2023 r. organ nie udzielił informacji. Dopiero po upływie 14-dniowego terminu, 11 kwietnia 2023 r. organ doręczył skarżącemu żądany projekt organizacji ruchu.
Należy w tym miejscu raz jeszcze wskazać, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udzielenie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną. Poza wyżej wskazaną formą pisemną wniosku, elementami determinującymi jego skuteczne wniesienie są: jasne sformułowanie, z którego wynika co jest przedmiotem żądanej informacji, w celu wykazania, że informacja ta ma charakter informacji publicznej oraz dokładne określenie adresata wniosku.
W ocenie Sądu wola skarżącego została jednoznacznie wyrażona we wniosku z 12 marca 2023 r. Z jego treści nie wynikało, aby dotyczył on danych historycznych, tj. projektu organizacji ruchu dla ulicy [...] w Ł. obowiązującego w jakimkolwiek okresie przed złożeniem wniosku. Wniosek w tym brzmieniu dotyczyć mógł jedynie sytuacji aktualnej na dzień jego składania.
Okoliczność natomiast, że wniosek nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Twierdzenie pełnomocnika organu co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy termin na udzielenie odpowiedzi należy liczyć zgodnie z art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a. nie znajduje podstaw faktycznych ani prawnych. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do charakteru wniosku skarżącego organ winien wystąpić niezwłocznie do strony z wnioskiem o sprecyzowanie żądania. Co do zasady jednak winien przedmiotowy wniosek, z uwagi na podniesione już powyżej argumenty, traktować jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Brak natomiast dokonania jakiejkolwiek czynności w terminie 14 dni od daty wpływu wniosku nie pozostawia wątpliwości co do bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. (por. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 21 lipca 2022 r., II SAB/Łd 72/22, Lex nr 3370574; WSA w Gliwicach z dnia 21 czerwca 2022 r., III SAB/Gl 19/22, Lex nr 3362520; WSA w Krakowie z dnia 7 czerwca 2022 r., II SAB/Kr 59/22, Lex nr 3356486; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 maja 2022 r., II SAB/Go 32/22, Lex nr 3348232).
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., akt II SAB/Gd 107/20). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ.
Sąd zważył, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej załatwi sprawę i dokona czynności, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie znajduje art. 161 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nie można bowiem już zobowiązać organu do czynności, która została w momencie orzekania dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest zatem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie, wraz z pismem z 11 kwietnia 2023 r., organ udostępnił wnioskowane informacje.
Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał że organ dopuścił się bezczynności która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 §1 pkt 3 oraz § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powoływanej ustawy p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku (pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a. (pkt 3 wyroku).
k.ż.