Uzasadnienie
Pismem z 11 grudnia 2020 r., które wpłynęło do organu 18 grudnia 2020 r. W.U, wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 10 maja 2019 r., w którym domagał się wyjaśnienia:
- 1) jaką czynnością prawną wprowadzono korektę struktury lokalu nr [...] przy ul. A 33 w Ł. z dniem 1 sierpnia 2006 roku o której wspomina mgr T. W. w piśmie nr [...] z dnia 8 lutego 2013 roku ?
- 2) kto i kiedy dokonał ww czynności ?
Autor skargi wyjaśnił, że 30 maja 2020 r. otrzymał zaświadczenie, nr [...], z którego wynika, że:
- 1. Korekty struktury lokalu nr [...] przy ul. A 33 w Ł. dokonano w oparciu o przeprowadzoną inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku. Ww. czynność została podjęta przez jednostkę administrującą w imieniu Gminy w ramach posiadanych uprawnień właścicielskich i dokonana została w oparciu o przeprowadzone szczegółowe pomiary ujęte w wykonanej inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej sporządzonej celem weryfikacji stanu technicznego budynku.
- 2. Inwentaryzacja architektoniczno-budowlaną ww. nieruchomości została wykonana w grudniu 2005 roku przez mgr inż. G. W., projektanta i kierownika budowy w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, upr. nr [...] i upr. nr [...].
Jak stwierdził skarżący, w punkcie 1 zaświadczenia, nie podano jaką czynnością prawną dokonano zmiany stanu prawnego obowiązującego do 31 lipca 2006 r. Stan ten potwierdzono w zaświadczeniu nr [...] z dnia 10 maja 2019 r. W punkcie 2 zaświadczenia wskazano osobę mgr inż. G. W., który według informacji skarżącego nie posiadał odpowiednich pełnomocnictw do dokonania zmiany stanu prawnego wynikającego z treści umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. A 33 w Ł.. Zmiana przedmiotu umowy cywilnej wymagała dokonania czynności cywilnoprawnej. Czynność zmiany przedmiotu umowy dotyczyła gospodarowania mieniem komunalnym i naraziła Gminę na wymierne straty materialne. W związku z powyższym skarżący uważa, że żądana informacja stanowi informację publiczną i nie załatwiono sprawy w terminie.
Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Ł. reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że skarżący złożył 10 maja 2019 r. dwa wnioski: wniosek o wydanie zaświadczenia, na podstawie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., w którym miały zostać podane fakty dotyczące lokalu [...] przy ul. A 33 Ł. w następującym zakresie:
"1) Jaką czynnością prawną wprowadzono korektę struktury lokalu [...] przy ul. A 33 w Ł. z dniem 1 sierpnia 2006 r., o której wspomina mgr T.W. w piśmie nr [...] z Dnia [...] lutego 2013 r.
2) Kto i kiedy dokonał w.w. czynności" oraz wniosek o udzielenie informacji publicznej o tej samej treści, przy czym wniosek o wydanie zaświadczenia skarżący uzasadnił koniecznością przedstawienia żądanych informacji w sprawach cywilnych przed Sądem Okręgowym w Ł. o podanych sygnaturach akt.
W odpowiedzi organ 24 maja 2019 r. wydał na rzecz skarżącego zaświadczenie nr [...] zawierające żądane informacje na potrzeby prowadzonych spraw sądowych. W tym samym dniu, czyli 24 maja 2019 r., Zarząd Lokali Miejskich skierował do skarżącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w którym poinformował, że żądane informacje nie mają charakteru publicznego, gdyż dotyczą sprawy o charakterze indywidualnym i nie są przedmiotem regulacji określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z uwagi na powyższe skarga na bezczynność organu w udzieleniu odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej, jest bezzasadna, nieusprawiedliwiona, co powinno skutkować jej oddaleniem, zwłaszcza, że odpowiedź została faktycznie udzielona, przy zachowaniu terminu przewidzianego w u.d.i.p.
Postanowieniem z 24 lutego 2021 r. referendarz sądowy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi przyznał W. U. prawo pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata.
Pismem z 19 kwietnia 2021 r. W.U. zwrócił się do Sądu z wnioskiem o przeprowadzenie, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie w szczególności:
- 1. o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy karnej o sygn. akt [...] Prokuratury Rejonowej Ł. – P. w postaci dołączenia protokołu przesłuchania 26 kwietnia 2010 r. świadka – architekta G.W. na okoliczność wykonanej przez niego inwentaryzacji budynku nr [...] znajdującego się przy ul. A w Ł., przesłuchania na okoliczność czynności prawnych przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2006 r.;
- 2. o dołączenie wykonanej przez niego w grudniu 2005 r. inwentaryzacji budynku nr [...] znajdującego się przy ul. A w Ł.;
- 3. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadka – architekta G.W. na okoliczność wykonanej przez niego w grudniu 2005 r. inwentaryzacji budynku nr 33 znajdującego się przy ul. A w Ł. i opisania w niej pomieszczenia łazienki jako pomieszczenia wspólnego co było sprzeczne z zapisami zawartych umów najmu;
- 4. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawartych w aktach sprawy o sygn. akt II SA/Łd 657/19 zakończonej przez WSA w Łodzi;
- 5. o przeprowadzenie dowodów z dokumentów zawartych w teczkach lokali nr [...] i [...], znajdujących się w aktach sprawy o sygn. akt [...] zakończonej przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. na okoliczność rozmyślnego wprowadzenia w błąd najemcy oraz organów sądowych;
- 6. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron na okoliczność czynności prawnych przeprowadzonych w dniu 28 lipca 2006 r. dotyczących umowy najmu lokalu nr [...] znajdującego się z budynku nr 33 przy ul. A w Ł..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia, pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi W.U. jest bezczynność Prezydenta Miasta Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej określonej treścią wniosku z 10 maja 2019 r.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 - przywoływanej dalej w skrócie jako "u.d.i.p."). Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania (por. wyrok z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 - Lex nr 1264728). W u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych.
Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Stosownie do treści art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Zgodnie z treścią art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. Jednakże w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ powinien poinformować o tym wnioskodawcę zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych w ustawie terminów.
Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Prezydent Miasta Ł. będący adresatem wniosku jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niemniej jednak żądane przez skarżącego informacje, jak trafnie ocenił organ, nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Trzeba mieć na względzie, że skarżący wnioskiem z 10 maja 2019 r. zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. dotyczącego lokalu nr [...] przy ul. A 13 w Ł. w zakresie:
- 1) jaką czynnością prawną wprowadzono korektę struktury lokalu nr [...] przy ul. A 33 w Ł. z dniem 1 sierpnia 2006 roku o której wspomina mgr T. W. w piśmie nr [...] z dnia 8 lutego 2013 roku ?
- 2) kto i kiedy dokonał ww czynności?
Jak podał skarżący zaświadczenie przedstawi przed Sądem Okręgowym w Ł. w sprawach o sygn. akt [...],[...] i I [...]. Wniosek tej samej treści i w tym samym dniu, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący skierował do Prezydenta Miasta Ł.. W dniu 24 maja 2019 r. organ wydał skarżącemu zaświadczenie żądanej treści. Jednocześnie pismem z 24 maja 2019 r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej, trafnie podnosząc, że żądane informacje są przedmiotem wniosku skarżącego z 10 maja 2019 r. o wydanie zaświadczenia w związku z toczącym się postępowaniem sądowym i dotyczą sprawy o charakterze indywidualnym.
Tym samym nie są one przedmiotem regulacji objętych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Z nadesłanych przez skarżącego dokumentów wynika, że jest on (względnie jego żona) stroną postępowania sądowego / postępowań sądowych, zatem ma on dostęp do dokumentów znajdujących się w aktach tych postępowań jako jego strona na zasadach określonych w przepisach procesowych. Nadto wyjaśnić trzeba, że powoływana przez skarżącego korekta struktury lokalu, co jasno wynika z wydanego przez organ zaświadczenia, jest efektem przeprowadzenia przez jednostkę gminną w grudniu 2005 r. inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej, która to czynność nie ma charakteru czynności prawnej.
Dodatkowo podkreślić trzeba, że kwestie związane z umową najmu lokalu komunalnego, z uwagi na charakter niniejszego postępowania, są poza zakresem kontroli i zainteresowania tutejszego Sądu. W rozpatrywanej sprawie Sąd oceniał wyłącznie, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, czy została skierowana do podmiotu wymienionego w art. 4 u.d.i.p. oraz czy organ pozostawał / pozostaje w bezczynności. Poza zakresem kontroli tutejszego Sądu są także kwestie związane z treścią inwentaryzacji budynku nr 33 przy ul. A w Ł., czy pomieszczenie łazienki było pomieszczeniem wspólnym, czy najemca został wprowadzony w błąd. Sąd administracyjny, co jasno wynika z art. 3 § 2 p.p.s.a. nie jest właściwy w sprawach cywilnych zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych.
Odnosząc się na zakończenie rozważań do wniosku skarżącego z 19 kwietnia 2021 r., w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że Sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 136 k.p.a. normuje problematykę uzupełniającego postępowania dowodowego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, zatem jego adresatem jest organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny. Wyjaśnić również trzeba, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej mają zastosowanie w bardzo wąskim zakresie. Stosuje się je bowiem wyłącznie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji umarzających postępowanie o udostępnienie informacji publicznej, co jasno wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.
Natomiast w toku postępowania sądowego Sąd, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uprawnienie Sądu (a nie obowiązek) do przeprowadzenia dowodu zostało sformułowane w sposób niezwykle ograniczony. Przedmiotem dowodu może być tylko dokument i to w sytuacji, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Taka zaś sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła.
Reasumując, skoro skarżący domagał się udostępnienia informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej, o czym został poinformowany przez organ z zachowaniem 14-dniowego terminu, zarzut bezczynności Prezydenta Miasta Ł. podniesiony w treści skargi, należało ocenić jako oczywiście niezasadny.
Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzekł w sentencji wyroku.
dc