Uzasadnienie
Pismem z 31 grudnia 2023 r. J.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Burmistrza W. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, domagając się: pkt 1 - zobowiązania organu do załatwienia wniosku z 5 lipca 2023 r.; pkt 2 - zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W treści skargi jej autor podniósł zarzuty naruszenia przez organ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wyjaśnił, że za pomocą poczty elektronicznej na adres [...]@[...].[...] opublikowany w serwisie internetowym Urzędu Miasta W. 25 listopada 2023 r. złożył sporny wniosek. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pierwszego dnia roboczego po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 11 grudnia 2023 r. Burmistrz W. jest organem zobowiązanym do pełnienia funkcji zarządu dróg gminnych oraz wewnętrznych należących do gminy. Zakres wniosku obejmuje informację publiczną, jaką jest organizacja ruchu i zmiana statusu drogi, jak również działania w tym zakresie oraz dokumenty z nimi związane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że J.M. za pośrednictwem e-mail: [...]@[...].[...] 25 listopada 2023 r. przesłał na adres pocztowy Urzędu Miejskiego w W.: [...]@[...].[...] prośbę o przesłanie na jego adres e-mail: informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych odnośnie do zmiany statusu drogi wewnętrznej łączącej drogi [...] i [...] w związku z ustaleniem poczynionym podczas i po spotkaniu 28 sierpnia 2023 r.; dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. Powyższy e-mail został odebrany przez pracownika sekretariatu Urzędu Miejskiego w W. 27 listopada 2023 r., to jest w poniedziałek - pierwszy dzień pracy Urzędu, w którym możliwe było odebranie e-mail ze skrzynki urzędu. Prośba zawarta w wiadomości J.M. nie została potraktowana jako wniosek o udzielenie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902).
Organ ocenił, że J.M. jest zainteresowany sprawą zmiany statusu drogi wewnętrznej (nie będącej drogą publiczną i nie będącej własnością gminy W.), na drogę gminną. Autor wniosku odniósł się do spotkania jakie miało miejsce 28 sierpnia 2023 r. na terenie granicy powiatu [...] i [...] – [...] [...] m. S./ S., [...] między m. M., a W.. Celem spotkania była wizja w terenie w celu weryfikacji stałej organizacji ruchu drogowego na granicy powiatu [...] i [...]. W spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele ww. powiatów oraz pracownik Urzędu Miejskiego w W. W wyniku tego spotkania ustalono, że gmina W. dokona analizy ewentualnej zmiany statusu drogi wewnętrznej na drogę gminną, co umożliwi w przyszłości zmianę organizacji ruchu w tym miejscu. E-mail J.M. został potraktowany jako pismo w sprawie ewentualnej zmiany statusu drogi zgodnie z art. 241 k.p.a. Na taki wniosek należy odpowiedzieć w terminie miesiąca - art. 244 w związku z art. 237 § 1 k.p.a. Z uwagi na natłok spraw do załatwienia oraz okres świąteczny, organ nie zdążył udzielić odpowiedzi na wniosek w terminie do 27 grudnia 2023 r. Odpowiedź do J.M. została wysłana 8 stycznia 2024 r.
Na podstawie zarządzenia Sędziego sprawozdawcy z 24 stycznia 2024 r. skarżący został wezwany do wyjaśnienia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania czy przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 5 lipca 2023 r. czy z 25 listopada 2023 r. pod rygorem uznania, że przedmiotem skargi jest bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej z wniosku z 25 listopada 2023 r. Jednocześnie skarżący został wezwany do wskazania czy otrzymał pismo organu z 8 stycznia 2024 r. stanowiące odpowiedź na wniosek z 25 listopada 2023 r. pod rygorem uznania, że odpowiedź na wniosek dotarła zgodnie z twierdzeniem organu administracji.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie z 30 stycznia 2023 r. skarżący stwierdził, że w związku z tym, że po otrzymaniu skargi na bezczynność organ udostępnił wnioskowaną informację, modyfikuje pkt 1 skargi, wnosząc o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi. Natomiast w piśmie z 3 lutego 2023 r. wyjaśnił, że skarga dotyczy wniosku z 25 listopada 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd rozpoznał sprawę niniejszą na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpatrywanej sprawie osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy Burmistrz W. pozostaje bezczynny w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem J.M. z 25 listopada 2023 r., w którym skarżący wskazał: "Proszę o przesłanie zwrotnie mailem: informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych odnośnie do zmiany statusu drogi wewnętrznej łączącej drogi [...] i [...] w związku z ustaleniem poczynionym podczas i po spotkaniu 28 sierpnia 2023 r.; dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami."
Odnosząc się do powyższych kwestii spornych w pierwszym rzędzie podnieść należy, że zgodnie z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 - dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych.
Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Zgodnie z art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o których mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2001 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję administracyjną.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Jeżeli natomiast żądanie nie dotyczy informacji publicznej, wówczas organ powinien poinformować o tym autora wniosku zwykłym pismem, jeśli zaś tego nie czyni pozostaje bezczynny.
Sąd dokonując oceny skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej bada wyłącznie to, czy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie o udostępnienie informacji publicznej należy do kręgu podmiotów zobowiązanych w rozumianych art. 4 u.d.i.p. oraz czy wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej i na tym tle ocenia sposób rozpoznania wniosku.
W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że Burmistrz W. będący adresatem wniosku, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko ją posiada. Informacje, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z 25 listopada 2023 r. ponad wszelką wątpliwość posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący wnioskiem z 25 listopada 2023 r. zwrócił się do organu z prośbą o przesłanie zwrotnie mailem szczegółowo określonych informacji, nie wskazując wprost, że jego intencją jest uzyskanie informacji w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W rezultacie organ potraktował email skarżącego jako wniosek w rozumieniu art. 241 k.p.a., który stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Przyjął także, że odpowiedź na wniosek powinna zostać udzielona w terminie miesiąca, co wynika z art. 244 w zw. z art. 237 § 1 k.p.a.
Wskazać wobec tego trzeba, że podmiot składający wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie musi powoływać się na przepisy u.d.i.p. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Tak więc okoliczność, że wniosek skarżącego nie zawierał odesłania do ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może stanowić usprawiedliwienia dla bierności organu. Jeżeli organ miał wątpliwości, w jakim trybie wniosek powinien zostać rozpoznany, to można było oczekiwać, że zwróci się niezwłocznie do skarżącego o sprecyzowanie żądania, czego na gruncie rozpatrywanej sprawy nie uczynił, samodzielnie kwalifikując wniosek jako podlegający rozpoznaniu w trybie k.p.a.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ udostępnił wnioskowane informacje, co zresztą przyznał sam skarżący, dopiero 8 stycznia 2024 r., czyli po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu. 14-dniowy termin, liczony od dnia złożenia wniosku, w trakcie którego organ powinien udostępnić informację publiczną, przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie został w sprawie niniejszej dochowany. Oczywistym jest zatem, że w dacie wniesienia skargi do tutejszego Sądu, co miało miejsce 31 grudnia 2023 r., organ pozostawał bezczynny, aczkolwiek bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na powyższą ocenę rzutuje fakt, że organ, pomimo uchybienia terminu, udostępnił wnioskowane informacje publiczne. Bezczynność organu choć ewidentna, to jednak nie była celowa i zamierzona, a wynikała wyłącznie z błędnego przekonania organu, że żądanie skarżącego należy potraktować jako wniosek podlegający rozpatrzeniu w trybie art. 241 k.p.a.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 25 listopada 2023 r., uznając, że w kontrolowanej sprawie cel skargi na bezczynność został osiągnięty. Zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 przepis art. 161 § 1 pkt 3 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (opubl. ONSAiWSA 2009/4/63, LEX nr 463487, Prok.i Pr.-wkł. 2009/6/62).
O kosztach postępowania sądowego należnych skarżącemu od organu Sąd orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku, mając na względzie dyspozycję art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzona kwota odpowiada równowartości uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi.