Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 maja 2023 r. T. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydenta Miasta R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej;
- 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publiczne.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 25 kwietnia 2023 r. w zakresie nieudostępnionej informacji publicznej tj. wydania kserokopii oryginału listy plac utworzonej w związku z wypłatą nagrody (premii) uznaniowej dla Zastępcy Prezydenta Miasta R. M.A. w dniu [...] grudnia 2022 r., ze wskazaniem pełnej klasyfikacji budżetowej, tj. w formie dokumentu, który został przekazany do ewidencji księgowej oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2023 r. złożył za pośrednictwem platformy ePuap wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści:
- 1. "Proszę o udostępnienie wykazu wszystkich poziomów analityki (z nazwami) działu 750 rozdziału 75023 paragrafu 4010 (wynagrodzenia) zgodnie z zakładowym planem kont Urzędu Miasta R.;
- 2. Proszę o udostępnienie informacji jaki paragraf konto syntetyczne oraz analityczne działu 750 rozdziału 75023 służy do ewidencji księgowej wypłat z utworzonego funduszu nagród zasadnie do par. 13 pkt 1 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miasta R.;
- 3. Proszę, o udostępnienie informacji jak została zaewidencjonowana nagroda (premia) uznaniowa przyznana i wypłacona Zastępcy Prezydenta Miasta R. Pani M.A. w dniu [...] grudnia 2022 r. w ujęciu operacji księgowej wg działu, rozdziału, paragrafu, konta syntetycznego, konta analitycznego, strona Wn, strona Ma;
- 4. Proszę o wydanie kserokopii oryginału listy płac utworzonej w związku z wypłatą nagrody (premii) uznaniowej dla Zastępcy Prezydenta Miasta R. Pani M. A. w dniu [...] grudnia 2022 r. ze wskazaniem pełnej klasyfikacji budżetowej, tj. w formie dokumentu, który został przekazany do ewidencji księgowej;
- 5. Proszę o wydanie kserokopii odpisu zawiadomiona przyznania nagrody (premii) uznaniowej z akt pracownika Zastępcy Prezydenta Miasta R. Pani M.A. w dniu [...] grudnia 2022 r. z podpisami pracodawcy i ww. pracownika".
W dniu 9 maja 2023 r. organ udostępnił informację publiczną w zakresie punktów 1, 2, 3 i 5. W odniesieniu natomiast do punktu 4 otrzymał informację, że lista płac utworzona w związku z wypłatą nagrody dla M.A. jest dokumentacją pracowniczą wytworzoną dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy i jako taka nie stanowi informacji publicznej.
Przytaczając treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. skarżący stwierdził, że jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. Wnioskowana informacja dotyczy Zastępcy Prezydenta Miasta R. czyli osoby pełniącej funkcję publiczną.
W ocenie skarżącego doszło tylko do częściowego udostępnienia informacji publicznej w związku z czym w odniesieniu do części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w treści pisma z dnia 9 maja 2023 r. udostępnił wszystkie żądane przez skarżącego informacje z wyjątkiem wydania kserokopii oryginału listy płac utworzonej w związku z wypłatą nagrody dla Zastępcy Prezydenta Miasta R. M.A. w dniu [...] grudnia 2022 r. ze wskazaniem pełnej klasyfikacji budżetowej tj. w formie dokumentu, który został przekazany do ewidencji księgowej. Organ wyjaśnił, że lista płac utworzona w związku z wypłatą nagrody dla M.A. jest dokumentacją wytworzoną dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy (stanowi dokumentację pracowniczą) i jako taka nie stanowi informacji publicznej. Nie wszystkie składniki pensji mają związek z funkcją publiczną (np. dotyczą sytuacji rodzinnej lub socjalnej), w związku z tym lista płac stanowi dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana. Brak jest zatem podstaw, aby listę płac - dokumentację wytworzoną wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy - traktować jak sprawę publiczną. Jest to dokument księgowy o charakterze wewnętrznym i ograniczonym użytku zewnętrznym dotyczącym w szczególności wspomnianego ustalenia podstawy wymiaru emerytury lub renty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącego z dnia 25 kwietnia 2023 r. sąd uznał, że skarga na bezczynność w chwili jej wniesienia była bez zasadna. Organ udostępnił informację publiczną o którą wniósł skarżący w zakresie pkt. 1, 2, 3 i 5. Natomiast w zakresie pkt 4 poinformował skarżącego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Odpowiedź na wniosek nadana została epuap-em 9 maja 2023 r. w ustawowym terminie.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do określenia, czy lista płac stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej określonym w u.d.i.p.
W ocenie Sądu lista płac stanowi dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana. Obowiązkiem pracodawcy jest bowiem m.in. prowadzenie dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników (art. 94 pkt 9a ustawy Kodeks pracy). Przepis art. 125a ust. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251.) stanowi, że płatnik jest zobowiązany przechowywać m.in. listy płac, na podstawie których następuje ustalenie podstawy wymiaru emerytury lub renty, przez okres 50 lat od dnia zakończenia przez ubezpieczonego pracy u danego płatnika. Także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt III KK 347/16 (Lex nr 2248726) stwierdził, że lista płac jest dokumentem księgowym, którego celem jest jedynie ewidencjonowanie przychodów pracowników w ramach obowiązku prowadzenia dokumentacji ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy.
Zdaniem Sądu, nie ma podstaw, aby listę płac - dokumentację wytworzoną wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy – traktować jak sprawę publiczną, czyli dostępną dla każdego na podstawie u.d.i.p., nawet gdy ten dokument księgowy wytwarzany jest w jednostce sektora publicznego (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 558/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), orzekł jak w sentencji.