Uzasadnienie
M. P., reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi bezczynność Wójta Gminy Oporów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze, która wpłynęła do organu administracji w dniu 12 kwietnia 2022r. pełnomocnik zarzucił naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia 21 marca 2022 r.;
- 2) art 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej polegający na pozostawieniu go bez odpowiedzi - a tym samym braku:
1 / decyzji odmownej oraz 2/ powiadomienia o okolicznościach wskazujących na brak możliwości udostępnienia tejże informacji zgodnie z wnioskiem.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że jego mocodawca za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 21 marca 2022 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) – w skrócie: "u.d.i.p." – wniósł o udostępnienie dokumentów zawierających informacje o:
- • powierzchni gruntów leśnych stanowiące własność gminy i/lub będące w jej zarządzie w latach 2015-2020;
- • objętości pozyskania drewna z lasów gminnych w latach 2015-2020;
- • areale zalesień na terenach gminnych w latach 2015-2020;
- • areale powierzchni gruntów przeznaczonych do zalesienia w gminie w latach 2015-2020;
- • areale zalesienia gruntów nieleśnych w gminie w latach 2015-2020;
- • powierzchni produkcyjnej gminnych szkółek leśnych w latach 2015-2020;
Jedocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ administracji nie zastosował art. 13 ust. 2 ustawy i nie poinformował wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego,
- 3) ustalenie charakteru bezczynności w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego,
- 4) przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w przedmiotowej skardze,
- 5) zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych;
- 6) przekazanie przedmiotowej sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oporów wniósł o
- 1) oddalenie skargi w całości;
- 2) obciążenie skarżącego kosztami postępowania.
Dodatkowo, w przypadku uznania przez Sąd, iż żądana informacja miała charakter informacji publicznej, która miała podlegać udostępnieniu przez organ:
- 3) wnoszę o umorzenie postępowania (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.);
- 4) wnoszę o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa;
- 5) wnoszę o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 13 kwietnia br. na okoliczność udzielenia odpowiedzi wnioskodawcy/skarżącemu;
- 6) nie wnoszę o rozpoznanie skargi w postępowaniu uproszczonym.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oporów podniósł, że Gmina Oporów nie była i nie jest właścicielem/zarządcą lasów co ma wynikać z raportów o stanie Gminy Oporów udostępnianych na BIP. Zdaniem Wójta Gminy Oporów powyższa okoliczność jest bardzo istotna, gdyż wnioskodawca/skarżący mógł z łatwością dotrzeć do w/w informacji (dostępnej na BIP), a wobec faktu, iż była udostępniona właśnie na BIP to nie podlegała udostępnieniu na wniosek (art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).
Ponadto Wójt Gminy Oporów wskazał, że skoro Gmina Oporów nie była/nie jest właścicielem lasów to oczywistym jest, iż nie posiada dokumentów, które zawierałaby wnioskowane informacje.
Zdaniem Wójta Gminy Oporów wniosek skarżącego o udostepnienie informacji był nieprecyzyjny.
Do odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Oporów załączył pocztę elektroniczną którą nadał do skarżącego w dniu 13 kwietnia 2022r. w której to udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 21 marca 2022 r.
W replice na odpowiedź organu pełnomocnik skarżącego wskazał, że na stronie BIP gminy Oporów nie ma udostępnionych informacji żądanych we wniosku, gdyż wskazany przez Wójta Gminy Oporów raport dotyczy stanu na dzień 31 grudnia 2019r. Ponadto wskazał, że pismo Wójta Gminy Oporów z dnia 12 kwietnia 2022r. nadane pocztą elektroniczną w dniu 13 kwietnia 2022r. częściowo odpowiadła na wniosek jego mocodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z zm.) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
Nie ulega wątpliwości, że sprawa niniejsza mieści się w zakresie podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi bowiem, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego nie ma wątpliwości, że Wójt Gminy Oporów jest podmiotem obowiązanym na gruncie powołanej ustawy do udostępnienia informacji publicznej.
Zgodzić się również należy ze skarżącym, że żądana w jego wniosku z dnia 21 marca 2022 r. informacja nosi cechy informacji publicznej.
Udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, o majątku podmiotów publicznych co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.
Analiza treści pisma Wójt Gminy Oporów z dnia 12 kwietnia 2022r. nadanego po wpłynięciu skargi na bezczynność jednoznacznie wskazuje, że udzielił on odpowiedź na wniosek po terminie i częściowo.
Dodatkowo należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym podmiot, do którego zaadresowano wniosek o informację publiczną nie posiada wnioskowanych danych, wówczas winien skierować do wnioskodawcy pismo, w którym o powyższym poinformuje. W ten sposób zwalnia się z zarzutu bezczynności. Przy czym - po pierwsze - winno to nastąpić w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. Po drugie zaś, nie jest wystarczające, iż adresat wniosku wskaże tylko, że informacji takiej nie posiada. Powinien to jeszcze uprawdopodobnić poprzez wyjaśnienie powodów, dla których w posiadaniu określonej informacji się nie znajduje, a przedstawione powody muszą być wiarygodne. Powiadomienie o nieposiadaniu żądanej informacji powinno więc zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. (por. wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 15 marca 2022 r., II SAB/Rz 3/22– dostępne w CBOSA).
Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 21 marca 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Odpowiedź ta była jednak nie precyzyjna co mogło wynikać z błędnego założenia, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.
W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1800). Do kosztów tych Sąd zaliczył uiszczony przez skarżącego wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszt wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł oraz kwotę uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. dc