Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodziz 21 lipca 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 60/22

Uzasadnienie

H.N., J. D., K.W.-H. (administratorzy strony S.) wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r., (przesłanym do organu 7 kwietnia 2022 r. o godz. 01:21 w formie emaila) zwrócili się do Wójta Gminy Dmosin o udostępnienie informacji publicznej i przedstawienie:

1. 1. a) umów podpisanych na 2021 r. i 2022 r. ze schroniskiem w W. na odławianie, utrzymanie i opiekę nad zwierzętami,
2. b) uchwały Rady Gminy Dmosin na 2022 r. o programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dmosin,
3. 2. protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów 190 psów, 4 szczeniąt i 29 kotów w latach od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz - 31.03.2022 r.,
4. 3. dokumentów podpisanych przez lekarza weterynarii, zawierających informacje o ilości zwierząt oddanych do schroniska w W. za lata od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r., które zostały poddane eutanazji / zmarło naturalnie wraz z podaniem przyczyny zgonu,
5. 4. dokumentów zawierających informacje o ilości zwierząt poddanych zabiegom sterylizacji / kastracji (dokumenty w postaci faktur wystawionych przez podmiot odpowiedzialny (schronisko w W.) na podstawie umów zawartych z Gminą Dmosin za lata od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r.,
6. 5. faktur opłaconych przez Gminę Dmosin wystawionych przez schronisko w W. za lata od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r.,
7. 6. umów adopcyjnych zwierząt adoptowanych za lata od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r. (zgodnie z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. UE. L. z 2016 r. Nr 119, str. 1 z późn.zm). Podanie wyłącznie daty rzekomej adopcji nie zostanie uznane za wiarogodną do przyjęcia informację,
8. 7. protokołów kontroli dokonanych przez urzędników gminnych w schronisku w W. w latach od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01. 2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r - 31.03.2022 r. odnośnie dobrostanu swoich zwierząt.

Część II wniosku dotyczyła udostępnienia informacji w postaci:

1. 1. wskazania numerów czipów lub numerów ewidencyjnych zwierząt wraz ze zdjęciami ogłoszeniowymi, które zamieszczane były w ogłoszeniach do promocji i adopcji na stronie schroniska W. oraz na stronie gminnej Gminy Dmosin. Zdjęcia powinny być powiązane z nr czipa,
2. 2. W jaki sposób Gmina troszczy się o koty wolnożyjące? W tym zakresie wniesiono o przedstawienie:
3. a) rachunków potwierdzających zakup karmy dla kotów wolnożyjących i protokołów jej przekazania społecznym opiekunom kocich populacji w 2021 r.,
4. b) rachunków potwierdzających zakup budek, domków lub innych miejsc schronienia dla kotów wolnożyjących w 2021 r.,
5. c) z jakimi organizacjami społecznymi lub pozarządowymi współpracowała Gmina Dmosin w 2021 r. w opiece nad kotami wolnożyjącymi?,
6. d) dowodów ile kotów wolnożyjących zostało poddane w 2021 r. zabiegom sterylizacji /kastracji,
7. 3. Odpowiedzi na wskazane pytanie:

Czy Gmina Dmosin wprowadziła program powszechnej sterylizacji zwierząt tak jak zaleca ustawa o ochronie zwierząt?

Autorzy wniosku wskazali, że dokumenty w formie skanów powinny zostać przesłane jako załączniki do korespondencji elektronicznej na adres e-mailowy: [...]

W dniu 21 kwietnia 2022 r. H.N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Dmosin w sprawie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z 6 kwietnia 2022 r. domagając się:

1. 1. zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszystkich punktów z wniosku oraz uznanie, iż nieudostępnienie informacji publicznej nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,
2. 2. w przypadku nieprzesłania skargi do WSA w terminie 15 dni o ukaranie Gminy Dmosin grzywną,
3. 3. zwrot opłaty sądowej.

W skardze jej autorka zamieściła pełną treść wniosku o informację publiczną.

Odpowiadając na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organ pismem z 29 kwietnia 2022 r. przesłanym drogą elektroniczną wskazał:

"Ad. 1a) W załączeniu skany umów podpisanych na rok 2021 i 2022r.

Ad. 1b) Na stronie [...].pdf

Ad. 2 Gmina nie prowadzi protokołów na odławianie zwierząt.

Ilość zwierząt, które zostały odłowione z terenu naszej gminy w rozbiciu na poszczególne lata: 2012 r. - 15szt. - psów, szczeniąt - 35szt. kotów - 0szt., 2013 r. -18szt.- psów, szczeniąt - 8szt., kotów - 2szt., 2014 r. - 26szt. - psów, szczeniąt - 16szt., kotów - 5szt., 2015 r. - 13szt. - psów, szczeniąt - 5szt., kotów - 4szt., 2016 r. - 6 szt. - psów, szczeniąt - 0szt., kotów - 0szt., 2017 r. - 22szt. - psów, szczeniąt - 10szt., kotów - 10szt., 2018 r. - 21 szt. - psów, szczeniąt - 9szt., kotów - 0szt., 2019 r. - 17szt. - psów, szczeniąt - 4szt., kotów - 11 szt., 2020 r. - 9szt. - psów, szczeniąt - 0szt., kotów - 0szt., 2021 r. - 8szt. - psów, szczeniąt - 4szt., kotów - 0szt. i 2022 r. - 0szt. - psów, szczeniąt - 0szt., kotów - 0szt.

Ad. 3 Gmina nie posiada żądanych dokumentów we własnych zbiorach, te dokumenty znajdują się w schronisku.

Ad. 4 Wszystkie psy i koty trafiające do schroniska z terenu naszej gminy są podawane zabiegi kastracji i sterylizacji nie zagrażają bezpośrednio utracie życia są wykonywane, schronisko za te usługi nie wystawia faktur.

Ad. 5 W załączeniu skany faktur.

Ad. 6 Gmina w swoich zbiorach dokumentów nie posiada umów adopcyjnych w latach od 2013 do 2020, 01.01.2021- 31.12.2021 r., natomiast posiada od 01.01.2022r. - 31.03.2022r. w załączeniu skany.

Ad. 7 Skany protokołów w załączeniu.

Część II wniosku.

Ad. 1 Zdjęcia psów i kotów są publikowane na stronie schroniska www.[...].com zakładka "Nowo przybyłe psy i kot" oraz "Psy do adopcji" i "Koty do adopcji", gmina również prowadzi własną stronę https: dmosin.pl/wiadomosci/4/wiadomość/88356/ nasze_pieski_do_bezplatnej_adopcji.

Ad. 2 Na dzień dzisiejszy gmina nie posiada kotów wolnożyjących. Gmina Dmosin nie wprowadziła programu powszechnej sterylizacji zwierząt."

W odpowiedzi na skargę z 2 maja 2022 r. Wójt Gminy Dmosin wniósł o jej odrzucenie bądź ewentualnie o umorzenie postępowania w związku z udzieleniem informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że 7 kwietnia 2022 r. do Urzędu Gminy Dmosin wpłynął wniosek H.N. o udzielenie informacji publicznej. W dniach 15 i 20 kwietnia 2022 r. organ z uwagi na złożoność przesłanych pytań oraz zakres czasowy, w jakim wytwarzane były informacje publiczne, o których udzielenie wystąpiono poinformował wnioskodawczynię o okolicznościach wskazanych w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz wyznaczył termin udzielenia wnioskowanej informacji do 7 czerwca 2022 r. Na skutek dwukrotnego błędnego wpisania adresu e-mail wnioskodawczyni zawiadomienia powyższe nie dotarły do adresata. 25 kwietnia 2022 r. ponownie poinformowano wnioskodawczynię o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek o udzielenie informacji publicznej. Niezależnie od powyższego 29 kwietnia 2022 r. udzielono wnioskodawczyni informacji w całym żądanym zakresie.

Organ odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie stwierdził, że skarga z 21 kwietnia 2022 r. została złożona przedwcześnie. Skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do Urzędu Gminy Dmosin 7 kwietnia 2022 r., to oznacza, że w dniu wpływu skargi, której przedmiotem jest nieudostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dniowym, termin ten jeszcze nie upłynął, albowiem dzień 21 kwietnia 2022 r. był ostatnim dniem otwartego terminu na udzielenie informacji publicznej w przypadku, gdy organ zobowiązany nie powiadomił skutecznie wnioskodawczyni o przedłużeniu terminu do udzielenia informacji publicznej z uwagi na przesłanie stosownego zawiadomienia na nieprawidłowe adresy e-mail. Z tego względu skargę należy uznać za niedopuszczalną, ponieważ została wniesiona przed upływem terminu na udzielenie informacji publicznej, co skutkować winno jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia powyższej argumentacji organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na udzielenie informacji publicznej 29 kwietnia 2022 r.

W związku z zarządzeniem Sędziego z 20 maja 2022 r. zwrócono się do H.N. o udzielenie odpowiedzi, czy otrzymała informację publiczną przesłaną jej przez organ administracji 29 kwietnia 2022 r. oraz czy odpowiada ona zakresowi wniosku skarżącej z 6 kwietnia 2022 r. - w terminie 7 dni od dnia otrzymania korespondencji pod rygorem uznania, że informacja publiczna dotarła zgodnie z twierdzeniami organu administracji.

Odpowiadając na powyższe wezwanie 25 maja 2022 r. skarżąca potwierdziła otrzymanie pisma organu z 29 kwietnia 2022 r., które w jej opinii rażąco nie odpowiada zakresowi wniosku. Poinformowała, że 25 maja 2022 r. ponownie wezwała organ do udzielenia informacji publicznej i ustosunkuje się do wezwania Sądu po otrzymaniu odpowiedzi ze strony organu. Podniosła, że "nie udostępniono informacji publicznej w następującym zakresie:

1. - ad do punktu 2 nie przedstawiono protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów 190 psów, 4 szczeniąt i 29 kotów w latach od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.2022 r. - 31.03.2022 r.

Oprócz protokołów odłowu wskazano Gminie Dmosin, że może to być inna dokumentacja, z której wynikałoby, że odłowiono podaną ilość zwierząt. (...)

Dotyczy to także odpowiedzi Gminy do ad 3.

1. - ad do punktu 4. Prosimy się zwrócić do schroniska w celu uzyskania informacji, ile psów z ogólnej liczby 190 zostało poddanych zabiegom sterylizacji/kastracji. E-maile do schroniska: [...]@wp.pl [...]@wp.pl
2. - ad do punktu 6. To jest wyraz impertynencji inspektora A. Ś., żeby przedstawić umowy adopcyjne za 3 miesiące, od 01.01.2022 r. - 31.03.2022r. Gdzie są pozostałe psy ze 190 dostarczonych do schroniska w W.? (...)
3. - ad do punktu 7. Brak protokołów kontroli dokonanych przez urzędników gminnych w schronisku w W. w latach od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.01.2022 r.- 31.03.2022 r. odnośnie dobrostanu swoich zwierząt."

H. N. ponownie wniosła o wykonanie punktu 1 żądania z wniosku o informację publiczną i wskazanie nr czipów zwierząt wraz ze zdjęciami ogłoszeniowymi, które zamieszczane były w ogłoszeniach do adopcji na stronie schroniska W. oraz na stronie gminnej Gminy Dmosin. Ponieważ z umów wynikło, że Gmina Dmosin oprócz schroniska W. posiadała zawarte umowy na 2021 i 2022r. ze schroniskiem T. w Ł., poproszono o wyjaśnienie, dlaczego część zwierząt bezdomnych z terenu Gminy Dmosin trafia do schroniska w Ł.. W 2021 r. miało to być 15 zwierząt, w 2022 r. 4 zwierzęta. Zażądano również przedstawienia:

1. a) protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów zwierząt dokonany przez w/w schronisko za 2021 r. i 2022 r.,
2. b) kopii umów adopcyjnych z uwzględnieniem RODO za 2021 r. i 2022 r.
3. c) przedstawienie zdjęć zwierząt ogłaszanych na stronie schroniska w Ł. wraz z podaniem nr czipów za 2021 r. i 2022 r.
4. d) faktur za odławianie, utrzymanie i opiekę za 2021 i 2022r.
5. e) przedstawienie protokołów kontroli za okres od 1.01.2021 r. - 30.04.2022 r. w schronisku w Ł. odnośnie dobrostanu oddanych tam zwierząt.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Wójt Gminy Dmosin pismem z 2 czerwca 2022 r. poinformował, że:

"Ad.2.1a) Gmina nie prowadzi protokołów, ani innych dokumentów na odławianie zwierzęcia bezdomnego z terenu naszej gminy.

Ad.3 Gmina podtrzymuje swoją odpowiedź udzieloną Państwu e-mailem w dniu 29.04.2022r.

Ad.4 Gmina ponownie informuje Państwa, iż wszystkie psy i koty trafiające do schroniska z terenu naszej gminy są poddawane zabiegowi kastracji i sterylizacji, co wynika z zawartych umów.

Ad.6.1c Gmina przedstawiła za 3 miesiące b.r. umowy adopcyjne ponieważ za poprzednie okresy obowiązywania umów z Wykonawcami nie żądała od Wykonawców przekazywania takich dokumentów do Gminy.

Ad.6 Gmina w swoich zbiorach dokumentów nie posiada umów adopcyjnych z lat 2013 do 2021, natomiast posiada od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r., które zostały Państwu przekazane.

Ad.7 Skany protokołów zostały przesłane Państwu e-mailem w dniu 29.04.2022 r.

Ad.I Po przeprowadzonej procedurze przetargowej zamówienie w zakresie odławiania zwierząt i ich hotelowanie oraz zapewnienie wyżywienia, prowadzenie adopcji i opieki weterynaryjnej, zostało udzielone na okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. J. W. i T. W. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą T. S.C., z siedzibą w Ł., ul. [...] (skan umowy w załączeniu), a hotelowanie oraz zapewnienie wyżywienia, prowadzenie adopcji i opieki weterynaryjnej nad bezdomnymi zwierzętami, które znajdują się w niżej podanym schronisku, zostało udzielone na okres od 01.01.2021 r. do 31.12.2021 r. A.S. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą: "H.

Schronisko pod nazwą T. S.C., z siedzibą w Ł. ul. [...] w czasie obowiązywania umowy, odłowiło z terenu naszej gminy 12 szt. bezdomnych zwierząt i tyleż samo oddało do adopcji.

Ad. 1 c) Informuję, iż wszystkie bezdomne zwierząt z terenu gminy, które przebywały w schronisku w Ł. zostały oddane do adopcji.

Ad.1d) Skany faktur zostały przesłane Państwu e-mailem w dniu 29.04.2022r. dla Schroniska W., a dla Schroniska w Ł. skany faktur za czas obowiązywania umowy w załączeniu.

Ad.1e) Gmina nie przeprowadziła kontroli Schroniska w Ł.."

W nadesłanym do akt sprawy piśmie z 14 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Dmosin poinformował Sąd, że "udzielił skarżącej wyczerpującej odpowiedzi na zawarte w piśmie pytania:

1. 1) odnośnie do pytania dotyczącego "nie przedstawiono protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odiów 190 psów, 4 szczeniąt i 29 kotów w latach od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.2022 r. - 31.03.2022 r." odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022 r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego);
2. 2) odnośnie do pytania dotyczącego "dokumentów podpisanych przez lekarza weterynarii, zawierających informacje o ilości zwierząt oddanych do schroniska w W. za lata od 2013 r. do 2020 r. + za okres od 01.01.2021 r. - 31.12.2021 r. oraz za okres od 01.2022 r. - 31.03.2022 r." odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022 r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego);
3. 3) odnośnie do pytania dotyczącego "Prosimy się zwrócić do schroniska w celu uzyskania informacji, ile psów z ogólnej liczby 190 zostało poddanych zabiegom sterylizacji/kastracji. E-mailem do schroniska: [...]@wp.pl [...]@wp.ol" odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego);
4. 4) odnośnie do pytania dotyczącego umów adopcyjnych odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego);
5. 5) odnośnie do pytania dotyczącego "braku protokołów kontroli dokonanych przez urzędników gminnych w schronisku w W. w latach od 2013 do 2020r + za okres od 01.01.2021r. - 31.12.2021r. oraz za okres od 01.2022 - 31.03.2022r. "odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022 r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego);
6. 6) odnośnie do pytania dotyczącego "Punkt 1. Wskazanie nr czipów zwierząt wraz ze zdjęciami ogłoszeniowymi, które zamieszczane były w ogłoszeniach do adopcji na stronie schroniska W. oraz na stronie gminnej Gminy Dmosin. Ponieważ z umów wynikło, że Gmina Dmosin oprócz ze schroniskiem W. posiadała zawarte umowy na 2021 i 2022r. ze schroniskiem T. w Ł., prosimy o wyjaśnienie, dlaczego część zwierząt bezdomnych z terenu Gminy Dmosin trafia do schroniska w Ł.. W 2021r. miało to być 15 zwierząt, w 2022r. 4 zwierzęta. Przedstawienia:
7. a) protokołów odłowu łub innej dokumentacji na odiów zwierząt dokonany przez w/w schronisku za 2021 i 2022r.
8. b) kopii umów adopcyjnych z uwzględnieniem RODO za 2021 i 2022r.
9. c) przedstawienie zdjęć zwierząt ogłaszanych na stronie schroniska w Ł. wraz z podaniem nr chipów za 2021 i 2022r.
10. d) faktur za odławianie, utrzymanie i opiekę za 2021 i 2022r.
11. e) przedstawienie protokołów kontroli za okres od 1.01.2021- 30.04.2022r w schronisku w Ł. odnośnie dobrostanu oddanych tam zwierząt - odpowiedź została udzielona w mailu z dnia 2 czerwca 2022r. (w załączeniu wydruk z systemu pocztowego)."

W piśmie z 15 czerwca 2022 r. H. N. potwierdziła otrzymanie odpowiedzi organu z 29 kwietnia 2022 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz pism organu z 2 i 14 czerwca 2022 r. Jej zdaniem udzielone odpowiedzi są zlepkiem bezsensownych informacji, a zwłaszcza twierdzenie, że Gmina nie posiada umów zwierząt adoptowanych. Zdaniem strony Gmina Dmosin złamała obowiązujące prawo zawierając umowy na odławianie, utrzymywanie i opiekę z dwoma podmiotami, nadto uchwała Rady Gminy Dmosin łamie prawo ogólnie obowiązujące. Skarżąca podtrzymała zarzut nieudzielenia informacji publicznej określonej we wniosku oraz w wezwaniu do udzielenia odpowiedzi i zawarte w skardze wnioski modyfikując jej punkt 1 "wydanie wyroku o udostępnienie informacji publicznej na wszystkie punkty z wniosku i uznanie, iż udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z naruszeniem prawa."

W kolejnym piśmie z 24 czerwca 2022 r. skarżąca podtrzymała w całości skargę i zawarte w niej wnioski. Jej zdaniem odpowiedź organu z 14 czerwca 2022 r. jest kłamliwa, ponieważ nie przedstawiono informacji na temat T. w Ł.:

"a) nie przedstawiono protokołów odłowu,

1. b) nie przedstawiono kopii umów adopcyjnych na 19 zwierząt (15 z 2021 r. i 4 z 2022 r.),
2. c) nie przedstawiono zdjęć zwierząt i nr czipów,
3. d) przedstawiono faktury, lecz nie wskazują one za co zostało płacone. Usługi schroniskowe? To jest bardzo szerokie pojęcie,
4. e) nie przedstawiono protokołów kontroli (...)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje

Skarga jest częściowo uzasadniona.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Wójta Gminy Dmosin w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 6 kwietnia 2022 r., który został wysłany i wpłynął do organu 7 kwietnia 2022 r., o czym świadczy załączony do odpowiedzi na skargę wydruk z poczty elektronicznej organu, zgodnie z którym jego załącznikiem był "DMOSIN.WNIOSEK O UDOSTĘPNIENIE INFOMACJI PUBLICZNEJ.DNIA 07.04.2022r".

Wyjaśnić wobec tego należy, że problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 u.d.i.p., są organy władzy publicznej; organy samorządów gospodarczych i zawodowych; podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych.

Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).

Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1); udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowanie w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją; wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); udostępniania w portalu danych, o którym mowa w ustawie z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. poz. 1641), zwanym dalej "portalem danych" (pkt 4).

Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych.

Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.

Po myśli art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: pkt 1 - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; pkt 2 - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; pkt 3 - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).

Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdził, że Wójt Gminy Dmosin będący adresatem wniosku z 6 kwietnia 2022 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jeśli tylko jest w posiadaniu takiej informacji. Niespornym jest również, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania zadań publicznych. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot (organ) i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Dla oceny ewentualnej bezczynności po stronie organu istotne znaczenie ma więc data wpływu rzeczonego wniosku do organu, co jak zostało to już wyżej stwierdzone miało miejsce 7 kwietnia 2022 r. i ocena, czy Wójt Gminy Dmosin ustosunkował się do wniosku w prawem przewidzianej formie z zachowaniem ustawowych terminów zdefiniowanych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie stwierdzić trzeba, że 14-dniowy termin przewidziany w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. biegł od 8 kwietnia 2022 r. do 21 kwietnia 2022 r. Rzeczony termin mógłby zostać zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. skutecznie przedłużony do 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku, gdyby organ przed upływem 14-dniowego terminu (czyli do 21 kwietnia 2022 r.) powiadomił stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. O ile zatem rację ma organ twierdząc, że w dacie wniesienia skargi, co miało miejsce (21 kwietnia 2022 r.) nie upłynął jeszcze 14-dniowy termin na załatwienie wniosku w prawem przewidzianej formie, to choć organ dwukrotnie próbował powiadomić stronę o przedłużeniu terminu zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., to jednak czynił to nieskutecznie, ponieważ jak sam przyznał wadliwie wpisywano adres email wnioskodawczyni. Zawiadomienie o przedłużeniu terminu przesłano skarżącej 25 kwietnia 2022 r., a więc z uchybieniem 14-dniowego terminu, co oznacza, że od 22 kwietnia 2022 r. organ pozostawał bezczynny.

Okoliczność ta w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego jest bezsporna. Przepisy u.d.i.p. nie dają podstaw do przyjęcia stanowiska, że bez powiadomienia, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., możliwe jest skuteczne powoływanie się przez organ na termin dwumiesięczny i w konsekwencji kwestionowanie stanu bezczynności, gdy reakcja na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nastąpiła po upływie 14 dni a przed upływem dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Analiza treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zestawieniu z udzieloną 29 kwietnia 2022 r. przez Wójta Gminy Dmosin odpowiedzią na wniosek dowodzi, że organ udostępnił posiadaną przezeń informację publiczną w drodze czynności materialno-technicznej (przesłał skany umów zgodnie z pkt 1a wniosku; podał jakie ?, ile psów ?, ile kotów ? zostało odłowionych przez schronisko w W. zgodnie z pkt 2 w części, przesłał skany posiadanych faktur zgodnie z pkt 5 wniosku, przesłał skany umów adopcyjnych zwierząt adoptowanych za okres od 01.01.2022 r. - 31.03.2022 r. zgodnie z pkt 6 wniosku, przesłał skany posiadanych protokołów zgodnie z pkt 7 wniosku, udzielił odpowiedzi na pytanie nr 2 zawarte w części II wniosku. W sytuacji, gdy adresat wniosku nie był dysponentem informacji, ponieważ były one udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej lub w posiadaniu innego podmiotu (np. schroniska), względnie nie posiadał żądanych informacji, gdyż np. nie prowadził dokumentacji w żądanym zakresie, poinformował o tym fakcie wnioskodawców (dotyczyło to wniosku w zakresie pkt 1b, częściowo pkt 2, pkt 3 i 4, częściowo pkt 6, pkt 1 z części II wniosku).

Swoje stanowisko w zakresie pkt 2 wniosku (określonego w piśmie z 2 czerwca 2022 r. jako Ad.2.1a)) Wójt Gminy Dmosin doprecyzował w piśmie z 2 czerwca 2022 r. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania. Powiadomienie wnioskodawcy o braku żądanych danych uwalnia adresata wniosku od zarzutu bezczynności w sprawie. Nie można bowiem oczekiwać od podmiotu zobowiązanego udzielenia informacji niebędącej w jego dyspozycji.

Wobec powyższego stwierdzić trzeba, że bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi do Sądu. Zarzut bezczynności należało zatem uznać za uzasadniony, choć w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak jest podstaw by przyjąć, że działanie organu miało charakter rażący. Rażącym naruszeniem prawa, co podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa.

Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki NSA z: 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 416/19 - Lex nr 2799010 i 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 199/19 - Lex nr 2799470, 28 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 4360/21 - Lex nr 3331135). W kontrolowanej sprawie przekroczenie terminu na załatwienie wniosku, a co za tym idzie bezczynność organu nie miała charakteru celowego i zamierzonego, nie wynikała również ze złej woli organu.

Jednocześnie w świetle załączonej do akt sprawy dokumentacji stwierdzić trzeba, że w ramach kontroli skargi na bezczynność poza zakresem rozważań Sądu pozostawała ocena działań organu, a mianowicie ustalenie, czy jego obowiązkiem jest prowadzenie stosownej dokumentacji. Nadto poza zakresem sądowej kontroli pozostawała kwestia rozszerzenia pierwotnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 6 kwietnia 2022 r. o kolejne informacje, których udostępnienia domagała się H.N. chociażby w zakresie pkt d i e w wezwaniu do udzielenia informacji z 25 maja 2022 r., do którego organ ustosunkował się pismem z 2 czerwca 2022 r. oraz w piśmie z 15 czerwca 2022 r. na temat T. w Ł., które to informacje nie były objęte zakresem pierwotnego wniosku z 6 kwietnia 2022 r.

Wobec powyższego Sąd w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy Dmosin miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa.

W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Dmosin do załatwienia wniosku skarżącej, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został na gruncie rozpatrywanej sprawy zrealizowany.

W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie, uznając za niezasadny wniosek autorki skargi o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 15 dni.

W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzekł o kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

Na marginesie poczynionych wyżej rozważań podnieść należy, że jeśli skarżąca chce otrzymywać od organów jasne i klarowane odpowiedzi na kierowane do nich wnioski o udostępnienie informacji publicznej powinna zadbać o to, by w sposób jasny i klarowny formułować ich treść. Cechy tej ewidentnie nie posiadają wnioski i pisma kierowane do Wójta Gminy Dmosin na gruncie rozpatrywanej sprawy, które są sformułowane w sposób niezwykle chaotyczny, mało czytelny i klarowny, zawierają przy tym liczne zarzuty pod adresem organu i prywatne negatywne oceny skarżącej co do postępowania organu w zakresie opieki nad zwierzętami.

dc