Uzasadnienie
Pismem z dnia 25 maja 2023 r. J. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centralnego Szpitala Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej jako: "u.d.i.p." w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku poprzez udzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia 13 maja 2022 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wyjaśniła, że 13 maja 2022 r. wniosła o udzielenie informacji odnośnie pracownika Centralnego Szpitala Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. Po 5 dniach otrzymała odpowiedź, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy o ochronie danych osobowych. W ocenie skarżącej art 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania dla pracowników sektora szkolnictwa wyższego tak więc powoływanie się przez organ na przepisy o ochronie danych osobowych w tym zakresie prowadzi do rażącej bezczynności. Zdaniem skarżącej organ powinien udzielić informacji publicznej czy wymieniona we wniosku osoba jest pracownikiem Szpitala czy też nie, bowiem informacja objęta wnioskiem stanowi informację publiczną jako informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a skoro organ jej nie udostępnił pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w dniu 13 maja 2022 r. wpłynął wniosek skarżącej o wyjaśnienie sytuacji pracownika M. P.. We wniosku skarżąca wskazała, że jest osobą poszkodowaną przez powyższego pracownika i wnosi o przekazanie informacji czy M. P. jest nadal pracownikiem Szpitala, czy została zwolniona i jeśli tak to w jakim trybie, czy przebywa na zwolnieniu, czy zwolniła się sama czy przebywa na urlopie bezpłatnym, a dokładnie jaki jest status i powiązanie ze szpitalem M.P.. Wniosek skarżąca uzasadniała faktem, że jest "ofiarą M.P. i ma prawo wiedzieć jaki jest obecnie jej status jako pracownika Szpitala", załączając jednocześnie wyroki skazujące wydane przeciwko M.P..
W odpowiedzi na wniosek, organ poinformował skarżącą, że pracodawca nie ma prawa udzielać informacji na temat swoich pracowników osobom prywatnym, bez ich zgody oraz że w odniesieniu do pracowników Szpitala nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, określające wymagania wobec nauczycieli akademickich w zakresie karalności.
Następnie organ wskazał, że w postępowaniu nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Wnioskowane przez skarżącą dane dotyczące stricte jednego pracownika nie stanowią bowiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Udostępnienie danych o które wnosiła skarżąca w sposób rażący naruszałoby prawa pracownika, w szczególności prawo do prywatności, które jest chronione jako dobro osobiste, jak również stanowiłoby nieuprawnione przetwarzanie danych osobowych. O współpracy z M. P. jako wykładowcą akademickim może decydować wyłącznie podmiot zatrudniający ją na takim stanowisku.
W ocenie organu informacja, o którą wnioskowała skarżąca nie stanowi informacji publicznej. Są to dane wrażliwe dotyczące konkretnego pracownika, a organ nie ma żadnych podstaw do udostępnienia przedmiotowych informacji bez zgody pracownika. Wyrok skazujący pracownika, pozostaje be znaczenia dla pracodawcy w zakresie w jakim nie nakłada na niego zakazu wykonywania określonej pracy lub zajmowania określonego stanowiska, co w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi. Potraktowanie wnioskowanych danych jako informacji publicznej stanowiłoby nadużycie i prowadziłoby do naruszenia praw pracownika, w szczególności, że skarżącej zapewne nie przyświecało dobro interesu publicznego. Organ nadmienił jednocześnie, że sprawy pracownicze, w tym ewentualne kary, zwolnienia dyscyplinarne bądź inne wyciągane względem pracownika konsekwencje również nie stanowią informacji publicznej.
Z uwagi na fakt, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, organ poinformował skarżącą, że nie udzieli żądanych informacji, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej. Nie było również podstaw do wydania decyzji, a co za tym idzie skarga na bezczynność jest całkowicie bezzasadna, gdyż organ w żaden sposób nie uchybił terminowi.
W piśmie z dnia 13 czerwca 2023 r. uzupełniła skargę zarzucając naruszenie
1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej udostępniana jest na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji;
4. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji.
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku.
Skarżąca wskazała, że organ błędnie przyjął, że wniosek dotyczący udostępnienia danych pracownika nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewłaściwie interpretując wykładnie przepisów prawa a co za tym idzie organ nie wydał decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia danych. W zakresie wykorzystywania środków publicznych każdy obywatel ma konstytucyjne prawo kontroli organów publicznych w szczególności do informacji o zatrudnianych pracownikach. Fakt dotyczący zapytania o jednego z pracowników nie przesądza o bytności informacji publicznej. Skarżąca uzasadniała swój wniosek troską o przestrzeganie przepisów powszechnie obowiązujących.
W ocenie skarżącej działanie organu należy potraktować jako rażącą bezczynność z uwagi na fakt braku udzielenia odpowiedzi w jakim organ był zobowiązany (wskazana osoba jest lub nie jest pracownikiem) oraz wydać decyzję odmowną zgodnie z zakresem w którym zastosowanie ma art. 5 u.d.i.p.
W piśmie z dnia 29 sierpnia 2023r. organ odniósł się do uzupełnienia skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – w skrócie: "p.p.s.a.".
Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z tego względu Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym – bez wyznaczania rozprawy.
Zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a ustawy p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy p.p.s.a.).
Problematyka dostępu do informacji publicznej została unormowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest ujmowane szeroko i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Zawartą w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych. Za informację taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Tak więc pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy informacja nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie się do nich odnosi. Wspomniana wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.
Udostępnianie informacji publicznych, jak stanowi art. 7 u.d.i.p., następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1), udostępniania na wniosek zainteresowanego podmiotu, o którym mowa w art. 10 oraz stosownie do art. 11 przez wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również przez zainstalowane w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją (pkt 2), wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia; udostępniania w "portalu danych" (pkt 4).
Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).
Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia bądź o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w ustawie, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem.
W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym pozostaje, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centralnego Szpitala Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, bowiem stosownie do treści art. 4 ust. 1 podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W rozumieniu tego przepisu ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są nie tylko publiczne ale również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Centralnego Szpitala Klinicznego Uniwersytetu Medycznego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej polegającej na udzieleniu odpowiedzi na pytania czy M.P. jest nadal pracownikiem Szpitala, czy została zwolniona i jeśli tak to w jakim trybie, czy przebywa na zwolnieniu, czy zwolniła się sama czy przebywa na urlopie bezpłatnym, a dokładnie jaki jest status i powiązanie ze szpitalem M.P..
Z akt sprawy wynika, że organ uznał, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Nie mniej organ nie dokonała analizy wniosku. Zdaniem Sądu przynajmniej pytania dotyczące zatrudnienia oraz przebywania na urlopie bezpłatnym są pytaniami dotyczącymi informacji publicznej gdyż po pierwsze dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. a po drugie dotyczą wydatkowania środków publicznych na zatrudnienie lekarzy przez publiczny szpital.
Ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zdefiniował pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną, posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 33/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Podkreśla się, że osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa.
Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ. j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję. W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2499/13, z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14); wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12; publ.
OSNC 2013/5/67). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14).
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, taki też pogląd reprezentuje Sąd w rozpoznawanej sprawie. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację.
Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcje publiczne" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 951/14, z 14 lipca 2020 r. sygn. I OSK 2842/19).
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30) stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych.
Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne.
Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Należy też zauważyć, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie zawęża się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy założyć należy, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczną" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. Spostrzeżenie to koresponduje ze stanowiskiem doktryny, zgodnie z którym przepisy zarówno Kodeksu karnego, dokonują autonomicznie, jedynie na potrzeby wewnętrznej treści tego aktu normatywnego, definiowania omawianej kategorii podmiotowej, w konsekwencji czego użyte w określonym w nich znaczeniu pojęcia mogą stanowić zaledwie wskazówką interpretacyjną dla ustalenia desygnatów nazwy "osoba pełniąca funkcję publiczną", użytej w u.d.i.p. (zob. J. Uliasz, Prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, "Samorząd Terytorialny" 2013, nr 3, s. 58).
Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku, który to pogląd podziela Sąd w tej sprawie, sprawowanie funkcji publicznych wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie (odpowiednio innym podmiocie) i wskazanie czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, winno odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej (wykonującej zadania publiczne) realizuje w pewnym zakresie nałożone na instytucję zadania publiczne. Chodzi o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Takim osobami będą bowiem także osoby, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a zatem osoby pełniące takie stanowiska, na których podejmuje się działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub która łączy się co najmniej z przygotowaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Powyższe oznacza, że w podmiocie leczniczym prowadzącym zakład leczniczy dysponujący środkami publicznymi osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. będą także lekarze. To lekarze podejmują w stosunku do osób ubiegających się o uzyskanie konkretnego świadczenia zdrowotnego, czy już korzystających ze świadczeń, władczych rozstrzygnięć związanych z tymi świadczeniami. To lekarze decydują o przyjętym sposobie leczenia, o tym czy dana osoba dostanie skierowanie do szpitala, bądź też czy zostanie do niego przyjęta w danym monecie. Tego typu decyzje mają realny wpływ na sytuacje prawne osób spoza struktury organizacyjnej zakładu leczniczego.
W konsekwencji osoby takie należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.
Z tego względu w niniejszej sprawie organ dokonał wadliwej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uznając, że żadne z pytań zawartych we wniosku skarżącej nie jest informacją publiczną.
Resumując powyższe wywody, Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącej powinien zostać rozpoznany przez organ w trybie ustawy u.d.i.p. Informacje dotyczące zatrudnienia danej osoby na stanowisku powinny zostać udzielone ze względu na fakt, że dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczną jak i na sposób dysponowania środkami publicznymi przez podmiot publiczny. Natomiast w pozostałym zakresie organ powinien odmówić udzielania informacji w formie przewidzianej u.d.i.p.
Podkreślenia wymaga, że chociaż zasadniczo procedura związana z udostępnianiem informacji publicznej nie podlega regulacjom Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże w sytuacji gdy podmiot zobowiązany zamierza odmówić udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej – ustawodawca przewidział wprost nie tylko formę decyzji administracyjne, lecz stosowanie przepisów tego Kodeksu (art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 u.d.i.p.). Obliguje to zatem do odpowiedniego stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego takich jak zasada legalności, prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu strony, przekonywania (wyrażonych w art. 6, art. 7 i nast. k.p.a.). W myśl art. 7 k.p.a. w niniejszej sprawie podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, niebędący organem władzy publicznej, obowiązany był zatem, przed wydaniem decyzji o odmowie jej udostępnienia, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawierać winno uzasadnienie faktyczne obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Dodatkowym elementem obligatoryjnym jest także wskazanie imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postepowania o udostepnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.
Rozstrzygnięcie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji winno zawierać elementy decyzji administracyjnej określone w art 107 § 1 i 3 k.p.a., także właściwe pouczenie o środku odwoławczym – tu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i prawie do jego zrzeczenia się (czego nie zawierało rozstrzygnięcie z 18 maja 2022 r.).
Działając w tak zakreślonych normach prawnych i dokonując analizy całokształtu podjętych przez organ działań związanych z wnioskiem skarżącej z dnia 13 maja 2022 r. sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zarzut bezczynności organu znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, a w szczególności w piśmie z dnia 18 maja 2022 r.
W judykaturze prezentowany jest jednolity pogląd, że u.d.i.p. przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Wydanie powyższych orzeczeń przewidziane jest w sytuacji, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p., to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów u.d.i.p. ze wskazaniem przyczyn takiej oceny.
Wobec powyższego w sytuacji uznania, że wniosek w części dotyczy informacji niemających waloru publicznej, należałoby uznać taki sposób załatwienia wniosku przez organ za prawidłowy. Jednakże w ocenie sądu stanowisko organu w tym zakresie nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem dopiero z odpowiedzi na skargę można wywnioskować, że organ wszystkie pytania zawarte we wniosku zakwalifikowała jako pytania nie podlegające pod ustawę o dostępie do informacji publicznej.
W ocenie Sądu, odpowiedź organu na wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w tak przyjętej formie, a przede wszystkim treści, nie uwalnia go od zarzutu bezczynności w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu odpowiedź przesłana w takiej formie jest nieadekwatna do treści wniosku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku (por. wyroki NSA z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1261/08, WSA w Łodzi z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 88/19 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. Z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Go 14/22, CBOSA).
Reasumując, w niniejszej sprawie organ administracji popadł w bezczynność, bowiem do dnia wniesienia skargi nie udostępnił wnioskodawczyni żądanej przez niej informacji publicznej w zakresie poinformowania czy dany lekarz jest zatrudniony w szpitalu, stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ani nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z 13 maja 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (o czym orzeczono w pkt 1 wyroku).
Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynności organu w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej nie można przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ nie zignorował bowiem wniosku i przygotował odpowiedź. Działanie organu nie zmierzało do celowego pozbawienia wnioskodawcy konstytucyjnego prawa dostępu do informacji. Dlatego nie sposób uznać, że mamy tutaj do czynienia z bezczynnością o charakterze rażąco naruszającym prawo. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt 2 wyroku.
W punkcie 3 wyroku Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.