Uzasadnienie
Pismem z 24 sierpnia 2020 r. M.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 3 wniosku z 15 lipca 2020 r., podnosząc zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższych zarzutów skarżący wniósł: pkt 1 - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia; pkt 2 - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w zakresie punktów 2 i 3 wniosku z 15 lipca 2020 r.; pkt 3 - na podstawie art. 119 pkt 2 i 4 p.p.s.a. o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; pkt 4 - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego faktycznie poniesionych kosztów procesu.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z 15 lipca 2020 r., na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. o udzielenie informacji publicznej w zakresie wskazania, czy:
- 1. na terenie Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. znajduje się cela mieszkalna, w której oprócz drzwi, w wejściu do celi zamontowano kratę koszową (dystansującą) a także całodobowo można monitorować zachowanie osadzonego przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk;
- 2. na terenie Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. jest stanowisko ochronne, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej (dystansującej) uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczenie celi;
- 3. administracja Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowała lub stosuje wobec osób przebywających w Zakładzie Karnym Nr [...] w Ł. - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionych wolności - środki profilaktyczne polegające na stałej, całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową (dystansującą) uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Jeżeli taka praktyka jest lub była stosowana skarżący wniósł także o udzielenie informacji, wobec ilu osadzonych ww. środki były stosowane: w 2015 r., w 2016 r., w 2017 r., w 2018 r., w 2019 r. i na dzień sporządzenia informacji.
Skarżący stwierdził także, że pismem z 31 lipca 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. udostępnił żądaną w punkcie 1 wniosku informację publiczną, podając, że Zakład Karny Nr [...] w Ł. dysponuje celami przeznaczonymi do monitorowania zachowania osadzonych, w których jest możliwość rejestracji obrazu (bez rejestracji dźwięku), a cele wyposażone są w kratę koszową. W odpowiedzi na pkt 2 wniosku podał, że obecnie nie ma wyznaczonego stanowiska ochronnego pozwalającego na dozorowanie osadzonego przy otwartych drzwiach celi. Odnosząc się zaś do pkt 3 wniosku stwierdził, że nie posiada takich danych. Zakład Karny Nr [...] w Ł. nie prowadzi statystyk umożliwiających udzielenie takiej informacji.
W ocenie skarżącego stanowisko Dyrektora jest niezgodne ze stanem faktycznym, ponieważ posiada on żądane w pkt 3 wniosku informacje i powinien je udostępnić. Do skargi załączono kserokopie 90 pism z Aresztów Śledczych i Zakładów Karnych z terenu całego kraju stanowiących odpowiedzi na wnioski kierowane przez skarżącego lub jego siostrę w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. wniósł o jej oddalenie w całości i wskazał, że skarżący pismem z 15 lipca 2020 r., doręczonym 21 lipca 2020 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej, zadając trzy szczegółowe przytoczone wyżej pytania. Organ pismem z 31 lipca 2020 r. udzielił odpowiedzi na pytania skarżącego. W odpowiedzi na wniosek skarżącego wskazano, że jednostka dysponuje celami, w których możliwa jest rejestracja obrazu (bez rejestracji dźwięku), wyposażonymi w kratę koszową oraz o tym, że brak jest w jednostce wyznaczonego stanowiska ochronnego pozwalającego na dozorowanie osadzonego przy otwartych drzwiach celi. W zakresie lat wskazanych przez skarżącego podkreślono, że organ nie posiada danych umożliwiających udzielenie informacji czy i wobec ilu osadzonych w określonych latach na podstawie decyzji organu postępowania karnego wykonawczego o monitorowaniu zachowania osadzonego stosowano szczegółowo opisany środek przez skarżącego - na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionym wolności polegający na stałej całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową, uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi.
Poinformowano także o tym, że organ nie prowadzi żadnych statystyk, które umożliwiałyby odpowiedź. Organ jest bowiem zobligowany do udzielenia informacji publicznej w zakresie w jakim ją posiada. Nie jest zatem zobligowany do udzielenia informacji, której nie posiada lub która nie istnieje. Tym samym, w ocenie organu zarzut bezczynności jest niezasadny. Bezspornym jest przy tym, że poinformowanie o braku posiadania informacji nie wymaga wydania decyzji administracyjnej.
Organ odnosząc się do zarzutu bezczynności w zakresie pkt 3 wniosku wyjaśnił, że pytanie było sformułowane bardzo szczegółowo. Dotyczyło tego czy obecnie i w danych latach a) na podstawie określonych decyzji (o monitorowaniu zachowania osadzonego), b) stosowano środek opisany w danym akcie wewnętrznym (instrukcja nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionym wolności) c) polegający na stałej całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, d) zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk e) przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór f) przy otwartych drzwiach celi g) całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamkniętą kratę koszową, uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Organ zaznaczył, że wbrew temu, co twierdzi osadzony na stronie 4 i 5 skargi pytanie nr 3 nie dotyczyło zatem ogólnie monitorowania zachowania osadzonych za pomocą urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk, o czym jest mowa w ustawie kodeks karny wykonawczy.
Osadzony domagał się informacji w przedmiocie dodatkowego i szczegółowego nadzoru w ramach monitorowania, opisanego w pytaniu. Skarżący zarzucił brak odpowiedzi w przedmiocie stosowania tak określonego środka według stanu na dzień sporządzenia informacji. Organ udzielił jednak informacji, że obecnie (na dzień udzielenia odpowiedzi) brak jest stanowiska ochronnego, na którym funkcjonariusz Służby Więziennej całodobowo kontroluje zachowanie osadzonego, pełniąc dozór przy otwartych drzwiach celi mieszkalnej i zamkniętej kracie koszowej, uniemożliwiającej osadzonemu samodzielne opuszczanie celi. Odpowiedź ta dotyczyła nie tylko pytania drugiego, ale i pytania trzeciego w zakresie stosowania środka na dzień udzielenia odpowiedzi. Organ zatem udzielił odpowiedzi, że obecnie nie ma takiego wyznaczonego stanowisko, a więc nie ma obecnie funkcjonariusza, który pełni takie zadania.
Tym samym, mając na uwadze zakres pytania trzeciego, wobec braku wyznaczenia takiego stanowiska, konsekwencją takiego stanu rzeczy jest, że na dzień udzielenia odpowiedzi wobec odpowiedzi o braku dodatkowego funkcjonariusza monitorującego zachowania osadzonego, nie stosuje się obecnie (na dzień udzielenia odpowiedzi) wobec przebywających w Zakładzie Karnym Nr [...] w Ł.- na podstawie § 4 ust. 1 pkt 9 i 10 Instrukcji nr 2/2016 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 29 sierpnia 2016 r. w sprawie zapobiegania samobójstwom osób pozbawionym wolności środków profilaktycznych polegające na stałej całodobowej, bezpośredniej kontroli zachowania osadzonego, zakwaterowanego w całodobowo monitorowanej celi przez wewnętrzny system urządzeń rejestrujących obraz lub dźwięk przez dodatkowego funkcjonariusza Służby Więziennej, pełniącego całodobowo dozór przy otwartych drzwiach celi - całodobowo monitorując zachowanie osadzonego przez zamknięta kratę koszową, uniemożliwiającą osadzonemu opuszczenie celi. Brak takiego stanowiska powoduje, że na dzień sporządzenia odpowiedzi taki środek nie jest stosowany.
W zakresie wskazania przez organ braku posiadania żądanych informacji oraz udzielenia dodatkowej informacji o braku prowadzenia jakichkolwiek statystyk pozwalających na udzielenie odpowiedzi na pytanie skarżącego o stosowaniu środka opisanego przez skarżącego w latach 2015-2019, skarżący twierdzi, że organ dysponuje takimi informacjami. Tym samym skarżący zasadniczo nie tyle uznaje, że nie otrzymał odpowiedzi na zadane pytanie, a uznaje, że wbrew temu co twierdzi organ posiada on informację publiczną w zakresie w jakim jej udzielenia (mając na uwadze treść pytania) żąda skarżący, polemizując z tym czy żądanymi informacjami organ dysponuje czy nie.
Wskazać należy, że Zakład Karny Nr [...] jest jednostką przeznaczoną zasadniczo dla osób pozbawionych wolności, którzy bądź to przebywają w jednostce celem leczenia szpitalnego względnie ambulatoryjnego z uwagi na funkcjonowanie w ramach ZK Nr [...] w Ł. szpitala dla osób pozbawionych wolności. Poza takimi osobami w jednostce mogą przebywać osadzeni zatrudnieni. Liczba osób osadzonych podlega znacznym rotacjom. Art. 73a ustawy Kodeks karny wykonawczy wskazuje ogólnie o monitorowaniu pomieszczeń, miejsc i zachowania osadzonych, art. 88c kkw i 212b kkw oraz 116§5a kkw dotyczy w związku z art. 73a ogólnie monitorowania zachowania określonych osób, czy osób w określonych przypadkach. Postanowienia Instrukcji nr 2/2016 DG SW, na które powołuje się skarżący, dotyczą zaś profilaktyki presuicydalnej poprzez ogólną wytyczną tworzenie technicznych i organizacyjnych barier utrudniających podjęcie próby samobójczej i ogólną wytyczną obejmowania osadzonych zwiększonym nadzorem ochronnym (pkt §4 ust. 1 pkt 9 i 10, na który powołuje się skarżący, zaś to pkt 7 dotyczy monitorowanej celi przez system telewizji przemysłowej).
Wydawane przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. decyzje dotyczące monitorowania zawierają jedynie informacje, z jakich powodów zachowanie osadzonego podlega monitorowaniu (bezpieczeństwa czy medycznych) oraz zindywidualizowane przyczyny podjęcia takiej decyzji. Nie zawierają szczegółów technicznych w jaki sposób funkcjonariusze mają realizować tę czynność, czy ma być wykonywana przez funkcjonariusza na odrębnym monitorze czy realizowana zbiorczo wobec kilku osadzonych, czy też z innych powodów (zapewne bezpieczeństwa) czynność ta czasowo będzie realizowana dodatkowo w formie bezpośredniego dozoru. Takie informacje mogą ewentualnie znajdować się w notatkach załączonych do akt osobowych osadzonego lub sformułowanych zaleceniach lub były konsekwencją doraźnego ustnego polecenia np. w sytuacji problemów technicznych tj. awarii jednej z kamer zamontowanych w celi (okresowo do czasu usunięcia awarii).
Akta osadzonych znajdują się w jednostkach, w których osadzeni aktualnie przebywają. Dysponentami takich akt osobowych są określone jednostki penitencjarne. Nie prowadzi się w Zakładzie Karnym Nr [...] w Ł. odrębnych akt i rejestrów, w których zapisywane są dodatkowe zalecenia dotyczące sposobu realizacji monitoringu zachowania osadzonego. Ewentualne środki w zakresie szczegółowo opisanym przez skarżącego nie znajdują się także w systemie informatycznym tj. Centralnej Bazie Danych Osób Pozbawionych Wolności. Jednocześnie organ zwrócił uwagę, że skarżący domaga się wskazania informacji o stosowaniu obserwacji w celach otwartych, czyli w których drzwi były otwarte, ale kraty koszowe zamknięte. W decyzjach o monitorowaniu jak i aktach osobowych nie dokonuje się takiego rozróżnienia, tj. brak jest informacji czy cela ma być otwarta (uchylona).
Tym samym zadośćuczynienie udzielenia informacji w zakresie wskazanym przez skarżące nie jest możliwe, gdyż organ nie jest w posiadaniu informacji pozwalających na uczynienie zadość pytaniu skarżącemu.
Zarzut skarżącego, że organ w przypadku uznania informacji za przetworzoną powinien zwrócić się do skarżącego o wykazanie szczególnego interesu publicznego przed jej udzielaniem, jest chybiony w niniejszej sprawie. Zwrócenie się o wykazanie takiego interesu byłoby zasadne, gdyby organ nie posiadając gotowej informacji był w stanie taką informację, z posiadanych informacji cząstkowych, dla skarżącego przygotować (przetworzyć). Istotą udzielenia informacji publicznej jest udzielenie informacji będącej w posiadaniu organu lub udzielenie informacji przetworzonej w oparciu o informacje publiczne ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Brak posiadania informacji nie pozwoli na jej udzielenie jak i nie pozwoli udzielić ani przygotować informacji przetworzonej. Organ nie jest w posiadaniu dokumentów i informacji pozwalających na opracowanie odpowiedzi w żądanym zakresie.
Ponadto prawo dostępu do informacji publicznej oznaczając dostęp do informacji istniejącej, będącej w posiadaniu organu, nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej i dotychczas nieistniejącej. W sytuacji gdy organ nie posiada określonych danych, powinien poinformować o tym wnioskodawcę, co uczyniono. Podnieść należy, że organ nie stwierdził, iż nie posiada takich informacji, dlatego, że nie prowadzi statystyk. Organ wskazał, że nie posiada takich danych. Osobnym zdaniem wskazano, że nie prowadzi się statystyk, które umożliwiałyby udzielenie informacji w żądanym zakresie.
W świetle powyższego, w ocenie organu, nie pozostawał on w bezczynności. Udzielił informacji w zakresie w jakim był w jej posiadaniu. Naturalną konsekwencją braku stanowiska do całodobowego monitorowania osadzonych przy otwartych celach, a zamkniętej kracie koszowej jest fakt, braku stosowania środka opisanego przez skarżącego w pytaniu nr 3 na dzień udzielenia odpowiedzi, gdyż pytanie trzecie skarżącego odnosi się bezpośrednio do uczestnictwa takiego funkcjonariusza w stosowaniu opisanego przez skarżącego środka. Dlatego też w zdaniu drugim odpowiedzi z 31 lipca 2020 r. jest stwierdzenie, że "obecnie nie mamy wyznaczonego stanowiska." Z powyżej opisanych względów organ nie jest w posiadaniu informacji publicznej jakiej żąda od niego skarżący w pytaniu nr 3 za wskazane lata 2015-2019.
Nie można wobec tego zobowiązać organu do udzielania informacji publicznej, której nie posiada lub zobowiązać do udzielenia informacji publicznej z dany okres czasu w sytuacji, gdy nie posiada źródeł informacji pozwalających na udzielenie zadość pytaniu. Ponadto organ zauważył, że skarżący po uzyskaniu odpowiedzi nie wskazywał, że jest ona dla niego niezrozumiała, albo o uznaniu jej za niewystarczającą, o czym organ dowiedział się dopiero na skutek doręczenia mu skargi. Z tego też względu organ przesłał bezpośrednio do skarżącego dodatkowo doprecyzowaną odpowiedź na pytanie 3 pisma skarżącego, w związku z obecnie zgłaszanymi wątpliwościami skarżącego, nie zmieniającą jednak istoty udzielonej odpowiedzi z 31 lipca 2020 r. Z ostrożności procesowej jednak w przypadku nawet uznania przez Sąd, że w niniejszej sprawie organ pozostawał w bezczynności, czemu organ wbrew twierdzeniu skarżącego przeczy, z uwagi na opisaną w zdaniu poprzednim czynność, dalsze prowadzenie postępowania byłoby bezprzedmiotowe.
W piśmie z 30 września 2020 r. stanowiącym replikę skarżącego na odpowiedź na skargę M. P. cofnął skargę na bezczynność w części dotyczącej punktu 3 wniosku za lata 2015 - 2019, albowiem w odpowiedzi Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. z 8 września 2020 r. na skargę przedstawione w powyższym zakresie stanowisko organu znajduje w całości akceptację skarżącego. Jednocześnie skarżący: pkt 1 - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podtrzymał wniosek o zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. do udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 3 wniosku według stanu na dzień sporządzenia informacji publicznej - w terminie 7 dni od daty ogłoszenia rozstrzygnięcia i pkt 2 - na podstawie przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. podtrzymał wniosek o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W piśmie procesowym z 8 grudnia 2020 r. skarżący wniósł: pkt 1 - na podstawie art. 149 § 2 art. 60 p.p.s.a. o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; pkt 2 - o przyznanie od organu na rzecz M.P. faktycznie poniesionych kosztów postępowania sądowego, w tym wpisu od skargi. Podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i wnioski zawarte w skardze z 16 sierpnia 2020 r. i kolejnych pismach procesowych.
Skarżący podtrzymał stanowisko, iż organ pismem z 31 lipca 2020 r. w odpowiedzi na ppkt 6 pkt 3 wniosku skarżącego z 15 lipca 2020 r., nie udostępnił żądanej informacji publicznej według stanu na dzień sporządzenia informacji publicznej. Wskazał nadto, że M. J., pismem z 31 października 2020 r. zwróciła się Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie tożsamym co skarżący i organ pismem z 20 listopada 2020 r. udostępnił jej informację publiczną. Jako dowód skarżący załączył kopie pism z 31 października 2020 r i 20 listopada 2020 r.
Pismem procesowym z 11 stycznia 2021 r., stanowiącym odpowiedź organu na pismo skarżącego z 8 grudnia 2020 r., Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie wniosków skarżącego o przyznanie kosztów postępowania i żądanej sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga jest częściowo uzasadniona.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - w skrócie "p.p.s.a."), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z pkt 3 wniosku opatrzonego datą 15 lipca 2020 r., który wpłynął do organu 21 lipca 2020 r., według stanu na dzień sporządzenia informacji publicznej.
Problematyka dostępu do informacji publicznej została uregulowana przez ustawodawcę w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej w skrócie "u.d.i.p."). W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, po myśli art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok z dnia 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – Lex nr 2036020). W jedynym z wyroków Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych.
Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (por. wyrok z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14 – Lex nr 1839074).
Zgodnie z brzmieniem art. 7 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze: ogłaszania informacji publicznych, w tym dokumentów urzędowych, w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mowa w art. 8 (pkt 1), udostępniania, o którym mowa w art. 10 i 11 (pkt 2) – czyli na wniosek bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (pkt 3); umieszczania informacji publicznych w centralnym repozytorium (pkt 4).
Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznych wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium.
Bezczynność organu na gruncie przepisów u.d.i.p. polega więc na tym, że organ do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji.
Sąd, po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] Ł. będący adresatem wniosku z 15 lipca 2020 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jeśli tylko jest w posiadaniu takiej informacji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 848 z późn.zm., dalej jako u.s.w.) Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną. Służba Więzienna realizuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 523 ze zm., dalej "k.k.w.") zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności. Organem Służby Więziennej jest dyrektor zakładu karnego (art. 7 pkt 3 u.s.w.).
Jednostkami organizacyjnymi Służby Więziennej po myśli art. 8 ust. 1 pkt 3 u.s.w. są zakłady karne. Koszty związane z funkcjonowaniem Służby Więziennej są pokrywane z budżetu państwa (art. 6 u.s.w). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.s.w. zakładem karnym kieruje dyrektor. Do zakresu działania dyrektora zakładu karnego należy w szczególności realizacja zadań wynikających z innych ustaw (art. 13 ust. 2 pkt 7 u.s.w.). Dyrektor zakładu karnego, jako jeden z organów Służby Więziennej powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Niespornym jest również, że żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i f u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Informacją publiczną będą zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania zadań publicznych. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot (organ) i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacje takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej opatrzony datą 15 lipca 2020 r. wpłynął do organu 21 lipca 2020 r. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] pismem z 31 lipca 2020 r., a więc z zachowaniem terminu, o którym stanowi art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustosunkował się do wniosku skarżącego, choć rację ma skarżący, twierdząc że odpowiedź organu udzielona na pkt 3 wniosku była niepełna. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że organ w dacie wniesienia skargi, co miało miejsce 24 sierpnia 2020 r., pozostawał w bezczynności. Po wniesieniu skargi do Sądu, organ wobec zarzutów skarżącego podniesionych w skardze, pismem z 8 września 2020 r., przesłał wnioskodawcy pismo stanowiące uzupełnienie i doprecyzowanie udzielonej uprzednio odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
Tym samym bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. ustała. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że w przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową zasadność czynności procesowych, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność, doznaje modyfikacji w sprawach z zakresu informacji publicznej. W tych sprawach Sąd administracyjny jest uprawniony do oceny, czy określone działania organu są legalne, czy nie stanowią o bezczynności, choćby poprzez wadliwe przyjęcie, że informacja nie nosi znamion informacji publicznej.
W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa, co podkreślał niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować dolegliwe dla strony skutki. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: wyroki NSA z: 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 416/19 – Lex nr 2799010 i 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 199/19 – lex nr 2799470).
Taka sytuacja na gruncie rozpatrywanej sprawy nie wystąpiła. Co prawda, żądana informacja w zakresie pkt 3 wniosku, według stanu na dzień jego złożenia, została udostępniona z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednak działanie organu nie było celowe, ani zamierzone, a tym samym rażące.
W punkcie 2 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Cel skargi na bezczynność, jakim jest zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności został na gruncie rozpatrywanej sprawy zrealizowany. Jednocześnie powodem umorzenia postępowania jest cofnięcie skargi w części dotyczącej pkt 3 wniosku za okres 2015-2019.
W punkcie 3 sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił wniosek skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej, uznając że w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie on zasługuje na uwzględnienie. Trzeba mieć na względzie, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, o czym świadczy użyty w przywołanym unormowaniu zwrot "może orzec". Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (vide: wyrok NSA z 20 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 3455/19 – Lex nr 3087602).
O kosztach postępowania należnych skarżącemu od Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
dc