Uzasadnienie
W dniu 27 października 2003r. A. S. złożyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W jej uzasadnieniu podała, że pismem z dnia 18 maja 2001r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o sprawdzenie legalności przebudowy 6 lokali mieszkalnych na 4 użytkowe w budynku znajdującym się w Ł. przy ul. A, którego jest w 1/3 części współwłaścicielem. Samowoli tej, jej zdaniem, mieli dokonać P. S. i J. S., którzy są współwłaścicielami tejże nieruchomości w 2/3 częściach, sprawujący zarząd nad tą nieruchomością.
Organ nadzoru budowlanego dopiero w dniu [...] przeprowadził wizję lokalną przedmiotowej nieruchomości, zakończoną sporządzeniem protokołu, lecz nie wydał żadnej decyzji w sprawie.
Skarżąca podniosła, iż kilkakrotne zwracała się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o załatwienie sprawy w terminie przewidzianym przez k.p.a., lecz jej monity o załatwienie sprawy doprowadziły jedynie do ponownej wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...], w trakcie której nalegano na wyrażenie zgody na przeprowadzenie legalizacji samowolnej przebudowy lokali mieszkalnych na użytkowe, dokonanej przez J. S. i P. S. Skarżąca podała również, iż grożono jej przy tym, że jeśli takiej zgody nie udzieli, to sprawa nie będzie rozstrzygnięta przez kilka lat.
W dniu [...] przeprowadzono także rozprawę administracyjną, lecz do tej pory Powiatowy Inspektor nie wydał w sprawie żadnej decyzji.
A. S. podniosła także, iż w wyniku jej zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do bezzwłocznego podjęcia działania w celu sprawdzenia legalności przebudowy lokali mieszkalnych na użytkowe w budynku przy ul. A - w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia.
Termin ten upłynął w dniu [...] bezskutecznie, a organ administracji w dalszym ciągu, zdaniem skarżącej, nic w sprawie nie dokonuje, tłumacząc się tym, że sprawcy samowoli budowlanej ignorują wezwania do osobistego stawienia się w celu złożenia stosownych zeznań. Wezwań takich sprawcy samowoli budowlanej otrzymali co najmniej 4. W związku z tym, A. S. podniosła, iż ustawa – Prawo budowlane zezwala na podjęcie szeregu skutecznych działań umożliwiających szybkie załatwienie sprawy.
Bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zatem, w jej przekonaniu, bezdyskusyjna z uwagi na nie załatwienie do tej pory sprawy wszczętej w maju 2001r. i stanowi naruszenie terminów przewidzianych w k.p.a.
Skarżąca wskazała ponadto, że w trakcie przebudowy 6 lokali mieszkalnych na 4 lokale użytkowe, wycięto duże fragmenty ściany nośnej budynku pod witryny sklepowe i drzwi wejściowe. Spowodowało to pogorszenie stanu technicznego budynku i stworzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa mieszkańców i przechodniów. Stan ten został stwierdzony przez organ nadzoru budowlanego w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...].
Ponadto skarżąca podniosła, że przed Sądem Rejonowym dla Ł. Ś. II Wydział Cywilny w Ł. toczy się postępowanie w sprawie sygn. akt [...] o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości, a J. S. i P. S. złożyli do akt Sądu kosztorys powykonawczy na kwotę 168.244,- zł za roboty budowlane, które jak wykazał UMŁ Delegatura Ł. – B. Wydział Urbanistyki i Administracji Architektoniczno – Budowlanej, były ewidentną samowolą budowlaną. Sprawcy samowoli budowlanej usiłują przeciwstawić do rozliczeń powyższą kwotę jako rzekomy wkład własny, podczas gdy w rzeczywistości nie ponieśli tych kosztów, gdyż prace finansowane były z kaucji od najemców lokali użytkowych, opłat typu "odstępne" za wynajem lokali mieszkalnych oraz z zaległych i bieżących opłat czynszowych.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podał, że w sprawie dotyczącej w/w lokali użytkowych została przeprowadzona w dniu [...] wizja lokalna (łącznie z wizją w sprawie zabudowy bramy wjazdowej od strony ul. B oraz stanu technicznego budynku mieszkalnego).
Na wizji zainteresowane strony zgodziły się doprowadzić do zgodności z prawem wszystkie lokale użytkowe znajdujące się w przedmiotowym budynku.
W związku z powyższym, w dniu [...] odbyła się rozprawa administracyjna w celu doprowadzenia do wydania rozstrzygnięcia w powyższej sprawie. Jednakże strony nie przedłożyły stosownych dokumentów związanych z przedmiotem rozprawy i nie doszło do jej zakończenia w związku z brakiem zgody skarżącej.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do bezzwłocznego podjęcia działania w celu sprawdzenia legalności przebudowy lokali mieszkalnych na użytkowe.
Zgodnie z powyższym postanowieniem zostały niezwłocznie podjęte czynności dotyczące niniejszej sprawy. Jednakże prowadzone w tej sprawie postępowanie administracyjne było skutecznie utrudniane przez współwłaścicieli nieruchomości - J. S. i P. S., gdyż nie stawiali się oni na kilkakrotne wezwania w celu złożenia wyjaśnień i okazania dokumentów (w tym umów z najemcami), dotyczących wszystkich lokali użytkowych znajdujących się w przedmiotowym budynku.
W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. S. i P. S. grzywnę w wysokości 50 zł za niestawienie się w charakterze strony zobowiązanej w dniu [...], a postanowieniem z dnia [...] nałożył na nich grzywnę w wysokości 200 zł za niestawienie się w dniu [...]. Organ nadzoru budowlanego wskazał także, że pismem z dnia [...] zawiadomił Prokuraturę Rejonową Ł. – B. o popełnieniu przez J. S. i P. S. przestępstwa utrudniania prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał też, iż w dniu [...] zgłosił się do niego P. S., który zapoznał się z aktami sprawy i złożył stosowne wyjaśnienia spisane w protokole tego samego dnia, ale nie przedstawił jednak żadnych dokumentów dotyczących lokali użytkowych.
W wyniku przeprowadzonej kontroli nieruchomości przy ul. A w dniu [...] i wyżej wskazanych wyjaśnień oraz zgromadzonych w tej sprawie dokumentów, stwierdzono samowolną zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na lokale użytkowe.
Powyższych zmian i związanych z nimi aranżacjami dokonali samowolnie w 2000r. współwłaściciele nieruchomości, tj. J. S. i P. S. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] organ nakazał im wstrzymanie użytkowania lokali: salonu prasowego, kwiaciarni i mebli kuchennych. Organ nadzoru budowlanego wskazał również, iż po uprawomocnieniu się w/w postanowienia zostanie wydana decyzja nakładająca na inwestorów obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wymienionych lokali do stanu zgodnego z prawem.
Na rozprawie sądowej w dniu 9 marca 2004r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, iż do chwili obecnej organ nie wydał w sprawie żadnej decyzji rozstrzygającej złożony przez A. S. wniosek, a lokale, co do których wydane zostało wyżej wskazane postanowienie z dnia [...] są nadal użytkowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach między innymi skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 (pkt 8), tj. w sprawach, gdy organ ma wydać decyzję administracyjną.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Konieczność zebrania materiału dowodowego nie może być okolicznością usprawiedliwiającą bezczynność organu w rozumieniu przepisów, ale są obrazem niedowładu organizacyjnego organu (por. T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999r., wyd. II zmienione, s. 63-64 oraz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lutego 1999r. sygn. ISAB 90/98 – LEX nr 48016 i z dnia 8 grudnia 1999r. sygn. ISAB 155/99 – LEX nr 47244).
Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, który określa unormowanie zawarte w art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego.
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa (maksymalnie 2 miesiące) organ administracji państwowej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 § 1 kpa).
Zgodnie z art. 37 § 1 kpa – na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.
Powyższy tryb A. S. wyczerpała, wnosząc zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na nierozpoznanie jej wniosku z dnia 18 maja 2001r., w wyniku którego wydane zostało postanowienie z dnia [...], zobowiązujące organ I instancji do bezzwłocznego podjęcia w zakreślonym terminie działania w celu rozpoznania przedmiotowego wniosku dotyczącego sprawdzenia legalności przebudowy lokali mieszkalnych na użytkowe.
Mimo to organ I instancji w dalszym ciągu nie podjął skutecznych działań, mających na celu ostateczne zakończenie sprawy. Nie można bowiem za takie poczytać sześciokrotnego kierowania wezwań do J. i P. S. – współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w 2/3 częściach, sprawców dokonanej zmiany sposobu użytkowania lokali, w celu złożenia przez nich wyjaśnień i niezbędnych dokumentów, bez jakiejkolwiek sankcji związanej z niestawiennictwem. Spowodowało to bowiem znaczną zwłokę w prowadzonym postępowaniu. Organ skorzystał z możliwości nałożenia grzywny dopiero po upływie kilku miesięcy, mimo, iż kierowane do J. i P. S. wezwania były doręczane, a nie składali oni żadnych pism usprawiedliwiających niestawiennictwo. Świadczy to w ocenie Sądu o opieszałości organu, pozwalającej uznać, iż ma ona cechy bezczynności.
Oceny Sądu, iż przedmiotowa skarga na bezczynność organu, jest nadal aktualna, nie zmienia fakt wydania przez organ postanowienia z dnia [...] w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.).
Jak bowiem wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej organ nie podjął w międzyczasie żadnych innych rozstrzygnięć i nie wydał w ciągu dwóch miesięcy decyzji w trybie art. 51 ustawy – Prawo budowlane, a zatem postanowienie z dnia [...] również utraciło swą ważność (art. 50 ust. 4 ustawy).
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.
W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271).
Mimo uwzględnienia skargi, z uwagi na jej przedmiot, Sąd nie zawarł rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 wskazanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.