Uzasadnienie
P.J. wniósł skargę na bezczynność Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze zarzucił naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego wniosku było udostępnienie informacji publicznej przetworzonej;
- - art. 16 ust. 1, w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.
Wobec powyższego wniósł o:
- 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 7 lutego 2022 r.;
- 2) stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności;
- 3) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazał, że 7 lutego 2022 r. zwrócił się do Miejskich Usług Komunalnych w Zgierzu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- 1. informacji na temat liczby zatrudnionych osób do sprawdzania kontroli posiadania ważnych biletów w miejskiej komunikacji publicznej w roku 2021. Proszę o podanie wymiaru czasu pracy i formy zatrudnienia;
- 2. podania odrębnej informacji czy kontrolerzy wykonują swoje czynności w:
- - soboty,
- - niedziele i święta,
- - poza godzinami 6-18 w dni powszednie;
- 3. podania sumarycznej liczby dni przebywania na zwolnieniu lekarskim przez osoby zatrudnione w charakterze kontrolerów w roku 2021;
- 4. podania liczby dni (z podziałem na miesiące), w których ze względu na zwolnienia lekarskie nie było żadnej obsady kontrolerskiej i nie były w związku z tym prowadzone żadne kontrole pasażerów.
Jako formę i sposób udostępnienia informacji wskazał przygotowanie materiałów w formie elektronicznej i przesłanie ich na adres e-mail.
Pismem z 28 lutego 2022 r. udostępniono mu informacje w zakresie punktów 1-3 wniosku. W zakresie punktu 4 organ poinformował, iż konieczne jest przetworzenie żądanej informacji publicznej i wezwał do wykazania szczególnego interesu publicznego w ich pozyskaniu.
Do dnia wniesienia niniejszej skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej, ani nie udostępnił we wskazanym zakresie informacji.
Zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości fakt, iż Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje, iż objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną. Powyższe nie było negowane przez organ w toku postępowania. Spornym jest uznanie objętej wnioskiem informacji za informację wymagającą przetworzenia, a nadto prawidłowość postępowania organu. W niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej. Jednakże pomimo braku udostępnienia informacji nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie, zgodnie z art. 16 ust. 1 u,d,i,p,, zatem organ pozostaje w bezczynności. Mimo upływu 80 dni od czasu wezwania wnioskodawcy do dnia wniesienia niniejszej skargi organ zaniechał wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowanej informacji nie udostępnił. Zdaniem skarżącego informacja objęta punktem 4 wniosku stanowi informację prostą, która nie wymaga przetworzenia.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że 7 lutego 2022 r. wpłynął do organu ww. wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej we wskazanym zakresie. Mailem z 11 lutego 2022 r. organ poinformował skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpoznania powyższego wniosku do 28 lutego 2022 r. W tym dniu organ udzielił informacji publicznej w zakresie punktów 1-3, a co do punktu 4 wniosku organ uznał, iż żądania informacja stanowi informację przetworzoną a zatem wymagane jest wykazanie przez skarżącego interesu publicznego. Zatem organ wezwał skarżącego do jego wykazania, a do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę skarżący tego nie wykazał.
Po wniesieniu 25 maja 2022 r. skargi na bezczynność, decyzją z 21 czerwca 2022 r. Kierownik Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 4 przedmiotowego wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
W analizowanej sprawie strona skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm. - u.d.i.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek.
Niesporne jest, że adresat wniosku – Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Nie jest również kwestionowane, że informacje o udostępnienie których wnioskował skarżący stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Kierownika Miejskich Usług Komunikacyjnych w Zgierzu był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 31 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16).
Spór w niniejszej sprawie dotyczy jedynie udostępnienia informacji publicznej żądanej w punkcie 4 wniosku. Bezspornie przy tym organ wydał decyzję o odmowie udzielenia informacji po wniesieniu skargi do sądu.
Wobec powyższego przyjąć należy, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 4 wniosku skarżącego z 7 lutego 2022 r. ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
W sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku (w tym przypadku decyzją odmowną) przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 7 lutego 2022 r. (punkt drugi sentencji wyroku).
Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalania jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia - czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne.
Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a po otrzymaniu przez organ skargi odpowiedź na wniosek została skarżącemu przekazana.
Nie można więc zarzucić, że organ uchylał się od udzielenia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Końcowo wyjaśnić, należy, iż na etapie skargi na bezczynność sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości dokonanej przez organ administracji kwalifikacji informacji jako przetworzonej. Dopiero, gdy organ wyda decyzję odmowną w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. z powodu niewykazania przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego, a decyzja taka poddana zostałaby kontroli sądu administracyjnego, wówczas byłaby możliwa ocena przez sąd, czy żądana informacja rzeczywiście jest informacją przetworzoną i czy wobec tego wymagane było wykazanie szczególnie istotnego interesu społecznego i czy przesłanka ta została spełniona. Przy skardze na bezczynność organu przedwczesna jest ocena sądu co do charakteru żądanej informacji publicznej (prosta, czy przetworzona). Przy skardze na bezczynność zadaniem sądu jest ustalenie, czy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenie nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania. Przy kontroli bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej nie ma pola dla dalszej oceny charakteru żądanej informacji publicznej (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18).
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. is