Uzasadnienie
3 stycznia 2024 r. (data wpływu do organu) A.T. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi datowaną na dzień 2 stycznia 2024 r. skargę na bezczynność Dyrektora Centrum Kultury Gminy K., dalej również "CKGK", w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wskazanej we wniosku z 13 grudnia 2023 r., zarzucając organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Nadto skarżąca domagała się stwierdzenia, że instytucja kultury dopuściła się bezczynności, zobowiązanie CKGK do załatwienia wniosku strony niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku, zasądzenie od CKGK na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Z akt wynika, iż we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 grudnia 2023 r. zwrócono się o udzielenie informacji w następującym zakresie:
- 1. Czy w CKGK w L. odbyła się jakakolwiek i kiedykolwiek kontrola? Jeżeli tak, proszę o doprecyzowanie przez kogo i kiedy instytucja była kontrolowana. Proszę o załączenie protokołów z kontroli.
- 2. Na jaką kwotę opiewają faktury wystawione przez właściciela w ciągu ostatnich 5 lat dla CKGK?
- 3. Jaka jest miesięczna pensja dyrektora CKGK oraz zatrudnionej księgowej brutto, ze wszystkimi dodatkami (wystarczy dokument z ostatniego miesiąca)?
- 4. Ile osób było zatrudnionych w CKGK na koniec 2022 r. - stan na 5 grudnia 2022 r. oraz w 2023 r. - stan na 5 grudnia 2023 r.?
- 5. Proszę o udostępnienie dokumentów zakupu materiałów biurowych i reklamowych na kwotę 27 tys. zł., oraz potwierdzających zakup środków czystości na kwotę 9,5 tys. zł. - zgodnie z Planem finansowym z 12 września 2023 r., który stanowił załącznik do Zarządzenia [...] Dyrektora CKGK.
- 6. Proszę o udostępnienie wszystkich zawartych umów-zlecenia i umów o dzieło aktywnych w 2023 r., na kwotę wymienioną w punkcie 7b, c, d - planu finansowego z 12 września 2023.
- 7. Ustawa o ZFŚS (Dz.U.2023 poz. 998) zwalnia instytucje kultury, które nie są jednostkami budżetowymi, zatrudniają poniżej 20 osób, z tworzenia ZFŚS. Dlaczego w CKGK istnieje ZFŚS (nazwany zgodnie z pkt. 8a i b Planu finansowego - świadczenia urlopowe i świadczenia na rzecz pracowników)?
- 8. Który z pracowników CKGK korzysta z ryczałtów samochodowych i w jakiej wysokości rocznej? Proszę o podanie pojemności silnika samochodu marki T., który jest oklejony logo CKGK.
- 9. Ile jest osób zatrudnionych w CKGK oraz ile z tych osób mieszka na terenie Gminy K.?
- 10. Co stanowi źródło "pozostałych przychodów ze sprzedaży usług" oraz "pozostałych przychodów operacyjnych", wymienionych w planie finansowym na rok 2023 CKGK, stanowiącym załącznik nr 1 do Zarządzenia nr [...] Dyrektora CKGK? Proszę o załączenie dokumentów potwierdzających te przychody (faktury, rachunki czy inne dokumenty potwierdzające przychód)?
- 11. Co składa się na "pozostałe koszty operacyjne", stanowiące 53.000 zł.? Proszę o załączenie dokumentów księgowych potwierdzających te transakcje - faktury, rachunki itp.
- 12. Proszę o zbiorcze zestawienie kosztów zakupu kwiatów, wiązanek i innych dekoracji kwiatowych z ostatnich 3 lat zaksięgowanych w kosztach CKGK.
- 13. Czy CKGK kiedykolwiek zawarło umowy, korzystało z usług lub otrzymało faktury z firmy:
- • w. s.c. NIP [...], NIP [...],
- • PUHP w. NIP [...],
- • C.,
- • FHUR P. We wniosku zawarto prośbę o udostępnienie tych dokumentów (skanów umów, faktur) oraz wyrażono zgodę na udzielenie odpowiedzi w formie wiadomości mail.
Odpowiadając na skargę, Dyrektor Centrum Kultury Gminy K. wniósł o oddalenie złożonej skargi.
W uzasadnieniu organ wskazał, że 3 stycznia 2024 r. A.T. wniosła skargę na bezczynność Centrum Kultury Gminy K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
4 grudnia 2023 r. Centrum Kultury Gminy K. otrzymało z Urzędu Gminy K. korespondencję mailową ze skanem wniosku o udostępnienie informacji publicznej skierowanym przez A.T., z prośbą o odpowiedź na pytania dotyczące Instytucji i wyrażenie swojego stanowiska. W mailu z 5 grudnia 2023 r. Centrum Kultury Gminy K. otrzymało uzupełniony skan informacji oraz termin przesłania informacji do 15 grudnia - data odpowiedzi Urzędu Gminy i prośbę, aby odpowiedź z Centrum Kultury Gminy K. została wysłana do 13 grudnia 2023 r. Pełen skan informacji został wysłany mailem 6 grudnia 2023 r.
W późniejszym terminie, tj. 13 grudnia 2023 r. instytucja otrzymała informację, iż termin odpowiedzi na wniosek skierowany do Urzędu Gminy został wydłużony do 31 stycznia 2024 r. Z uwagi na obszerność zagadnienia, konieczność skupienia się na przygotowaniu dokumentów, a także bieżącą intensywną pracę związaną z zamknięciem roku oraz wydłużony termin udzielenia odpowiedzi w Gminie K. - główny księgowy rozpoczął sukcesywne przygotowywanie dokumentacji. Wniosek zawierał szereg pytań do CKGK, zaś odszukiwanie informacji, selekcjonowanie informacji pod kątem możliwości udostępnienia, skanowanie etc. zajęło bardzo dużo czasu.
W okresie od 4 – 15 grudnia 2023 r. dyrektor instytucji przebywał na urlopie i nie było osoby zarządzającej. Jedyną osobą, która kompletowała w tym czasie dokumenty była główna księgowa. Złożone, wielowątkowe zapytanie powodujące konieczność wyszukania pożądanych informacji powodowało dużą trudność w zajmowaniu się sprawami bieżącymi. Część informacji należało poszukiwać tradycyjnie - w archiwum, ręcznie, gdyż CKGK nie dysponuje programem komputerowym, w którym byłyby dokumenty archiwalne z roku 2020 i lat wcześniejszych.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Centrum Kultury Gminy K. przez A.T. wpłynął na platformę ePUAP instytucji 13 grudnia 2023 r. Platforma ta obsługiwana jest w instytucji przez dyrektora poprzez logowanie się przez prywatny, indywidualny profil zaufany, przypisany do profilu instytucji. Platforma ePUAP ówczesnego Ośrodka Kultury Gminy K., a następnie Centrum Kultury Gminy K. została założona dopiero w 2020 r. Od tego czasu wykorzystywana jest tylko do wysyłania sprawozdań finansowych. Bardzo rzadko, może raz w roku, wpływa na nią jakaś dokumentacja/informacja. Nie była ustawiona w niej do tej pory funkcja powiadomień mailowych w przypadku wpłynięcia pytania, dokumentów na skrzynkę ePUAP, co zostało zmienione 16 stycznia 2024 r.
Ponownie podkreślono, że w okresie od 4 do 15 grudnia 2023 r., w tym 13 grudnia - gdy wpłynęło zapytanie na ePUAP, dyrektor instytucji przebywała na urlopie. Po powrocie do pracy zajęła się ona codzienną, intensywną pracą, nadrabiając urlopowe zaległości i skupiając się na zakończeniu roku, nadzorze nad wyborem oferentów najważniejszych usług, z których korzysta instytucja, jak m.in. wybór firmy: ochroniarskiej, świadczącej usługi asenizacyjne, prawne, informatyczne, ochrony danych osobowych, wywozu nieczystości, a także przygotowywaniem aktualizacji dokumentacji obowiązującej w instytucji. Instytucja nie otrzymała wniosku o udzielenie informacji publicznej, ani mailowo, ani tradycyjną pocztą.
Dyrektor CKGK konsultując z prawnikiem odnośnie udzielenia odpowiedzi na zapytanie z Urzędu Gminy, wskazała, iż do tej pory nie wpłynął wniosek od A.T. do instytucji. Prawnik zatrudniony w jednostce zasugerował, iż wysoce prawdopodobne jest, że wniosek ten może znajdować się na ePUAP. W związku z tym logowanie na ePUAP odbył o się dopiero 16 stycznia 2024 r. i tego też dnia zapytanie oraz skarga zostało odebrane przez instytucję.
Dyrektor Centrum Kultury Gminy K. wyraził nadto skruchę z powodu zaistniałej sytuacji i wskazał, iż nie udzielenie odpowiedzi na wniosek nie było nacechowane złą wolą, jednakże nie może być mowy o bezczynności w działaniu instytucji, gdyż cały czas odpowiedzi na zadane pytania były przygotowywane, o czym świadczy fakt, iż finalnie Centrum Kultury Gminy K. odpowiedziało na zapytanie A.T..
Wobec powyższego podkreślono, iż udzielenie skarżącej wyczerpującej informacji 18 stycznia 2024 r., czyni postępowanie sądowoadministracyjne bezprzedmiotowym, co do rozstrzygnięcia o zobowiązaniu Centrum Kultury Gminy K. do udzielania żądanej informacji publicznej, gdyż na dzień orzekania instytucja nie pozostaje już w tym zakresie w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji w określonych przypadkach (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a, 8 p.p.s.a.).
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w ustawie z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902) dalej: "u.d.i.p.", zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.
Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach: 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej, 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej, 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p., 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Warunkiem sine qua non aktualizacji w stosunku do organu władzy publicznej obowiązku podjęcia jednego z powyższych działań jest przede wszystkim skuteczne złożenie do tego organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w niniejszej sprawie nie stanowiło kwestii spornej i dokonano tego 13 grudnia 2023 r.
Bezsporne pozostawało także, że żądana informacja, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. oraz, że organ do którego zawnioskowano o tę informację, jest organem zobowiązanym takiej informacji wnioskującemu udzielić – co nie budzi także wątpliwości sądu. Organ nie kwestionował także formy, w jakiej wniesiony został do organu wniosek o udostępnienie tej informacji.
Dyrektor Centrum Kultury Gminy K. 18 stycznia 2024 r., udzielił ostatecznie stronie skarżącej odpowiedzi na złożony przez nią wniosek o udzielenie informacji. Przy czym organ tłumaczył, iż nie zwlekał z udzieleniem skarżącej odpowiedzi ze złej woli, ale dlatego, że na skrzynce ePuap organu nie była ustawiona do tej pory funkcja powiadomień mailowych w przypadku wpłynięcia korespondencji, co uległo zmianie 16 stycznia 2024 r. W ocenie organu nie udzielenie odpowiedzi w terminie nie może być jednak uznane za bezczynność instytucji, gdyż cały czas odpowiedzi na zadane pytania były przygotowywane w organie na datę 31 stycznia 2024 r. - w oparciu o wniosek skarżącej przesłany także do Urzędu Gminy K.. Organ tłumaczył, iż zagadnienia zawarte we wniosku były obszerne zaś odszukiwanie informacji, selekcjonowanie ich pod kątem możliwości udostępnienia, skanowanie, etc. zajęło bardzo dużo czasu. Część informacji należało poszukiwać w archiwum, ręcznie.
Organ wskazywał także na bieżącą intensywną pracę związaną z zamknięciem roku. Nadto podkreślano, że w okresie od 4 – 15 grudnia 2023 r. dyrektor instytucji przebywał na urlopie i nie było osoby zarządzającej. Jedyną osobą, która kompletowała w tym czasie dokumenty była główna księgowa.
Powyższe wskazuje, iż wniosek o udostepnienie informacji publicznej z 13 grudnia 2023 r. został złożony poprawnie, informacja podlegała udostępnieniu w tym trybie oraz organ był zobowiązany do jej udzielenia, jednak bezspornie wniosek nie został zrealizowany w ustawowym terminie 14 dni, co czyni zasadnym zarzut bezczynności.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie udzielił żądanej informacji publicznej albo prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2022 r. w spr. IV SAB/Wr 609/22, CBOSA) Przy czym, ocena bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej dokonywana jest według stanu faktycznego na dzień orzekania przez sąd administracyjny.
Sąd zobowiązany jest badać czy w dacie wniesienia skargi adresat wniosku pozostawał w bezczynności. Sąd ma obowiązek uwzględniania zdarzeń, które powodują, że ewentualne zobowiązanie do wyeliminowania bezczynności staje się zbędne lub nawet niedopuszczalne. W takim przypadku sąd nie może zobowiązać adresata wniosku do podjęcia czynności, która została już podjęta przed dniem rozpoznania przez sąd skargi. Celem bowiem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, jak wyżej wskazano, jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany do określonego w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej działania.
W realiach rozpoznawanej sprawy zaistniała sytuacja tego rodzaju, że w dacie wnoszenia skargi organ pozostawał w bezczynności, gdyż mimo upływu terminu 14 dni, liczonego od daty złożenia wniosku, nie udzielił on informacji publicznej ani w inny sposób prawem przewidziany nie odniósł się do złożonego wniosku. Dopiero na skutek skargi złożonej 3 stycznia 2024 r. organ udzielił żądanej informacji publicznej (18 stycznia 2024 r.).
Oznacza to, że w dacie orzekania przez sąd, stan bezczynności organu już nie istniał, gdyż informacja została udzielona. W takim przypadku rozpoznanie skargi na bezczynność organu, polega na stwierdzeniu, że organ dopuścił się bezczynności, co stanowi uwzględnienie skargi.
Dalej stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności obliguje sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Sąd stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż udzielenie informacji (uwzględnienie wniosku), nastąpiło z nieznacznym (niecały miesiąc) przekroczeniem ustawowego terminu (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), oraz w piętnaście dni po wpływie skargi na bezczynność.
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza natomiast stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyrok NSA z 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18). Istota rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości w oczywistość stwierdzonego naruszenia.
Powyżej opisana sytuacja szczególna nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy stosunkowo szybka reakcja organu na złożoną skargę.
Niestety w tym miejscu należy podkreślić, iż jak wynika z już ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, dodatkowe obowiązki, obciążenia czy też problemy organizacyjne organu administracji publicznej nie mogą stanowić przeszkody w realizacji przez obywateli konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej i w wypełnianiu obowiązków organów w zakresie udostępniania tych informacji (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 6 maja 2020 r. w spr. II SAB/Gd 6/20).
W tych warunkach, na mocy art. 149 § 1 pkt. 3 p.p.s.a. uznając zawinienie organu w bezczynności, która nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku.
Skoro organ udzielił już wnioskowanych informacji to zobowiązanie do załatwienia tego wniosku stało się bezprzedmiotowe. Z tych względów na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., sąd w pkt 2 wyroku, umorzył postępowanie we wskazanym zakresie.
O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku), zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 100 zł, na którą składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi.