Uzasadnienie
Pismem z dnia 3 maja 2014 r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w dniu 7 maja 2014 r., T. G. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi na bezczynność organu w sprawie wybudowanego budynku gospodarczego, użytkowanego jako garażowo-warsztatowy oraz fundamentów służących do dalszej rozbudowy.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 9 czerwca 2014 r. rozdzielono te skargi. Skarga w przedmiocie legalności wybudowania budynku gospodarczego została zarejestrowana w rep. II SAB/Łd 82/14, a skarga w przedmiocie budowy fundamentów wpisana do rep. II SAB/Łd 83/14.
Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. (które wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] 1 września 2011 r.) T. G. zgłosił, iż w miejscowości T. przy ul. A 29 trwa rozbudowa kompleksu budynków gospodarczych, która przekroczyła granicę jego nieruchomości.
W wyniku skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r., II SAB/Łd 125/12, zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] do załatwienia wniosku strony z dnia 1 września 2011 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku.
Po zwrocie akt organowi, postanowieniem z dnia [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynków gospodarczych usytuowanych na nieruchomości w T. przy ul. A 29 przy granicy z działką nr 71 do czasu zakończenia postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie dotyczącej rozgraniczenia pomiędzy nieruchomością oznaczoną jako działka o nr 155/2 położoną w obrębie [...] miasta T. będącej własnością Państwa W., a nieruchomością oznaczoną jako działka nr 71, położoną w obrębie [...] miasta T. będącej własnością T. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił w całości owo postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] ponownie zawiesił to postępowanie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] ponownie uchylił postanowienie PINB, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. z dnia [...], nr [...], ze sprawy dotyczącej legalności budynków gospodarczych wyłączono do odrębnego rozstrzygnięcia postępowanie w przedmiocie budynku warsztatu samochodowego.
Po czym, postanowieniem z dnia [...], nr [...], organ nadzoru budowlanego zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie spornego budynku warsztatowego
Po rozpatrzeniu zażalenia T. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...], uchylił w całości postanowienie z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W dniu 27 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł na podstawie art. 37 k.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na bezczynność organu stopnia podstawowego w przedmiocie legalności budynku gospodarczego użytkowanego jako warsztat samochodowy, położonego w T., przy ul. A 29, który według jego wiedzy wybudowany został w latach 2006 – 2011.
Następnie pismem z dnia 3 maja 2014 r. T. G. wniósł skargę do sądu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. w przedmiocie legalności spornego budynku gospodarczego użytkowanego jako warsztat samochodowy, domagając się zobowiązania organu do załatwienia sprawy poprzez wydanie nakazu jego rozbiórki.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. wyjaśnił, że postępowanie w przedmiocie budynku warsztatu samochodowego zostało, postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 123 k.p.a wyłączone z postępowania administracyjnego prowadzonego pod nr [...] w sprawie legalności trzech budynków gospodarczych usytuowanych na nieruchomości w T. przy ul. A 29, przy granicy z działką nr 71, wszczętego na wniosek T. G., do odrębnego postępowania i nadano mu numer [...].
Następnie postanowieniem z dnia [...], nr [...] organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie budynku warsztatowego położonego w T. na działce nr 155/2 przy ul. A 29, w granicy z działką nr 71 do czasu ostatecznego zakończenia postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...], znak: [...], udzielającej E. i S. W. pozwolenia na budowę - dokończenie budowy budynku gospodarczego o pow. zab. - 61,60 m2 i kub.- 277,20 m3 na działce położonej w T. przy ul. A 29, nr 155 (obecnie 155/2).
Po rozpatrzeniu zażalenia T. G. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Pismem z dnia 14 marca 2014 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Urzędu Miasta w T. z prośbą o udzielenie informacji czy prócz decyzji na dokończenie budowy budynku gospodarczego z dnia [...] wydawana była w latach poprzednich decyzja o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego dla E. i S. W. lub dla poprzednich właścicieli nieruchomości R. i A. W. W odpowiedzi, Urząd Miasta w T. wskazał, że prócz decyzji z dnia [...] w archiwum urzędu nie znaleziono innej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, również na nazwisko poprzednich właścicieli
Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł., działając na podstawie art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budynku warsztatowego usytuowanego w T. przy ul. A 29 przy granicy z działką nr 71 przy ul. A 27 z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Zdaniem organu, przedmiotowa skarga na bezczynność jest niezasadna.
Przy piśmie z dnia 18 sierpnia 2014 r. skarżący nadesłał do sądu decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. z dnia [...], nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej w dalszej części rozważań jako p.p.s.a.). Zakres przedmiotowy skargi na bezczynność wyznaczają postanowienia przepisu art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zatem zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest możliwe tylko w zakresie, w jakim organ zobowiązany jest wydać akt lub podjąć czynność, czy interpretację podatkową.
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a.).
Celem instytucji skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola sądu zmierza zaś do sprawdzenia, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przy czym zaznaczyć trzeba, że oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia sprawy w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie został wydany akt lub dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2114/13, LEX nr 1421789).
Tym samym by można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił.
Przedmiotowa skarga dotyczy postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w przedmiocie budynku warsztatowego usytuowanego na nieruchomości oznaczonej nr 155/2 w T. przy ul A 29, przy granicy z działką nr ew. 71, położoną przy ul. A 27 w T. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] postanowieniem, nr [...], z dnia [...], wyłączył z postępowania prowadzonego w sprawie legalności kompleksu budynków gospodarczych do odrębnego postępowania, postępowanie w sprawie niniejszej, nadając mu nowy nr sprawy.
Sąd uznał skargę na bezczynność za dopuszczalną, gdyż pomiędzy sprawą zakończoną prawomocnym wyrokiem tutejszego sądu z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 125/12, a sprawą niniejszą nie zachodzi tożsamość przedmiotowa. Sprawa zakończona wyrokiem z dnia 14 listopada 2012 r. dotyczyła bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w sprawie rozbudowy kompleksu budynków gospodarczych w T. przy ul A 29. Sprawa niniejsza dotyczy bezczynności PINB dla Powiatu [...] [...] jedynie w przedmiocie budynku warsztatowego położonego na tej samej nieruchomości. Nie zachodzi więc tożsamość przedmiotowa między sprawą objętą niniejszą skargą, a prawomocnie osądzoną sprawą II SA/Łd 125/12.
Został też wyczerpany tryb zaskarżenia z art. 37 § 1 k.p.a., gdyż pismem z dnia 27 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł zażalenie do organu wyższej instancji na niezałatwienie sprawy w terminie.
W dacie skierowania skargi do sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] w Ł. pozostawał w bezczynności, ale już w dniu wyrokowania przez sąd t.j. w dniu 30 października 2014 r. bezczynny nie był.
Mimo to, iż decyzja w sprawie zapadła już po wniesieniu skargi na bezczynność, to brak było podstaw by zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązywać organ do załatwienia w określonym terminie sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego.
Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, iż decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji, gdyż sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu, nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność wydanego przez organ aktu, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie.
Tym samym sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zobligowany był do umorzenia postępowania sądowego w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu.
Jednakże załatwienie sprawy przez wydanie decyzji nie zwalnia sądu od orzekania, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, czy też zarzucanej bezczynności nie można zakwalifikować jak rażąco naruszającej prawo. Bowiem, o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu.
Przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Z analizy tego przepisu w kontekście art. 417¹ § 3 Kodeksu cywilnego wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać także na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność organu wystąpiła, lecz nie miała charakteru rażącego (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 17/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc zatem do oceny, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, iż stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych m.in. dla dokonania określonych czynności (art. 35 § 5 k.p.a.).
Organ w sprawie niniejszej w sposób rażący przekroczył wyznaczone ustawowo terminy do załatwienia sprawy. Należy bowiem przyjąć, iż postępowanie w sprawie legalności budynku gospodarczego warsztatowego toczy się od września 2011 r., kiedy wniosek skarżącego wpłynął do organu, mimo że PINB w styczniu 2014 r. wyłączył sprawę budynku warsztatowego do odrębnego postępowania. Do dnia wydania decyzji, co nastąpiło [...] upłynęło 2 lata i 9 miesięcy. Niezależnie od podejmowanych przez organ czynności i działań, które były prowadzone również przez inne organy, a których wynik organ oceniał jako istotny dla wyniku tej sprawy, tak długi czas prowadzenia postępowania nie może być uznany za usprawiedliwiony okolicznościami niezależnymi od organu. To, że PINB dla Powiatu [...] [...] kilkakrotnie zawieszał postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego nie spotkało się z aprobatą organu odwoławczego, który eliminował te rozstrzygnięcia, nakazując prowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia legalności zabudowy na nieruchomości przy ul. A 29 w T. Podobnie, zakończyło się działanie organu uznające za zagadnienie wstępne w sprawie, rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając postanowienie o zawieszeniu postępowania nakazał organowi I instancji ocenę wszystkich przeprowadzonych w tym obiekcie robót budowlanych, jako niezbędne dla ustalenia, czy ostateczne rozstrzygniecie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło zagadnienie wstępne w tej sprawie. Wskazane wyżej okoliczności, w szczególności sposób prowadzenia postępowania w tej sprawie, czyli podejmowanie działań które nie zmierzały do końcowego załatwienia sprawy uzasadniają ocenę, iż bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku, a w oparciu o przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postanowił jak w punkcie drugim wyroku.
A. P.