Uzasadnienie
Fundacja [...] w W. zaskarżyła bezczynność Rektora Państwowej Uczelni im. [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W skardze zarzuciła naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- - art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż wniosek jest nadużyciem prawa do informacji, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
- - art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten przyznaje każdemu prawo do informacji publicznej, poprzez niezasadne uznanie, iż wnioskodawca ma wykazać, że kierowane pytania są podyktowane "dobrem publicznym";
- - art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten określa, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że wniosek powinien być podyktowany szczególnie istotnym dla interesem publicznym (nazywanym przez Skarżonego "dobrem publicznym");
- - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek błędnej interpretacji przepisów ustawy.
Wobec powyższego Fundacja wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 30 stycznia 2022 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że 30 stycznia 2022 r. Fundacja wniosła o udostępnienie informacji publicznej w zakresie następujących dokumentów:
- 1. zarządzenia lub regulaminu (ewentualnie innego dokumentu) określającego zasady organizacji, udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, które są finansowane w całości lub części ze środków znajdujących się w dyspozycji uczelni,
- 2. zarządzenia lub innych dokumentów określających zasady eksploatacji budynków będących w dyspozycji uczelni,
- 3. regulaminu organizacyjnego uczelni, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Fundacja dodała, że w odpowiedzi na wniosek z 2 grudnia 2022 r. organ wyraził stanowisko, że nie znajduje podstawy prawnej do udzielenia wnioskowanych informacji, a argumentacja podniesiona we wniosku pozostaje w sprzeczności z przepisami u.d.i.p. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwrócono. W związku z tym organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Państwowa Uczelnia im. [...] w S. wniosła o jej oddalenie, wyjaśniając, że Rektor udzielił odpowiedzi na zapytania, zatem nie pozostawał bezczynny, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W treści odpowiedzi na skargę wskazano linki na stronie internetowej BIP Uczelni pod którymi dostępne są Regulamin organizacyjny oraz Zasady udzielania zamówień publicznych. W ocenie organu żądanie w tym zakresie było całkowicie nieuzasadnione w świetle dyspozycji art. 10 ust. 1, w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Informacja, której żądał skarżący była bowiem publicznie dostępna. W pozostałym zakresie wskazano, że w przypadku skarżącego, którego celem statutowym jest w ogólności pomoc studentom i szerzenie tolerancji, trudno uznać, że kierując zapytania, kieruje się interesem publicznym. W ocenie organu, mając na uwadze zakres pytania, jak i status pytającego, uczelnia nie pozostawała w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z dyspozycją tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli sądowej stanowiła w przedmiotowej sprawie skarga Fundacji [..] w W. w zakresie bezczynności Rektora Państwowej Uczelni im. [...] w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, żądanej wnioskiem z 30 stycznia 2022 r.
Wyjaśnić zatem należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Podkreślenia wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy.
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Rektor Państwowej Uczelni im. [...] w S. jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu.
Bezspornym jest także, iż żądane przez Fundację informację w zakresie:
- 1. zarządzenia lub regulaminu (ewentualnie innego dokumentu) określającego zasady organizacji, udzielania zamówień publicznych na dostawy, usługi i roboty budowlane, które są finansowane w całości lub części ze środków znajdujących się w dyspozycji uczelni,
- 2. zarządzenia lub innych dokumentów określających zasady eksploatacji budynków będących w dyspozycji uczelni,
- 3. regulaminu organizacyjnego uczelni, o którym mowa w art. 23 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce.
Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., I OSK 2904/12).
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organ zobowiązany był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona organ do którego skierowano odpowiedni wniosek winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16 – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podkreślić należy jeszcze raz, że organ, który umieścił informację w BIP, nie jest wprawdzie zobowiązany do jej przekazania na wniosek, jednak powinien poinformować wnioskodawcę, gdzie znajduje się taka informacja. Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia od powtórnego jej wydania, jednak w żadnym razie nie można przyjąć, że zwalnia również od udzielenia wnioskodawcy odpowiedzi, w którym miejscu taka informacja została opublikowana w BIP. Jeżeli podmiot będący adresatem wniosku uznał, że zakres żądania wyrażony we wniosku i zakres informacji znajdujący się w BIP uprawnia do twierdzenia, iż są one identyczne, powinien powiadomić wnioskodawcę, że żądana informacja znajduje się w tymże Biuletynie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione, jednakże załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w takim zakresie odbywa się poprzez wskazanie stron internetowych Biuletynu Informacji Publicznej, na których znajdują się informacje objęte wnioskiem (zob. przykładowo wyrok NSA z 3 stycznia 2013 r., I OSK 2244/12, wyrok WSA w Łodzi z 3 marca 2022 r., II SAB/Łd 229/21).
Jak wynika z akt niniejszej sprawy organ dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał linki w BIP, pod którymi znajduje się żądana przez skarżącego, w punktach 1 i 3 informacja publiczna. Tym samym wskazał wnioskodawcy, gdzie ona się znajduje, lecz uczynił to po wniesieniu przedmiotowej skargi. Wobec tego uznać należy, że skarga w chwili jej wniesienia w zakresie punktów 1 i 3 była zasadna, bowiem w odpowiedzi na wniosek z 30 stycznia 2022 r. organ nie wskazał miejsca publikacji żądanej informacji, zatem niewątpliwie dopuścił się bezczynności. Odpowiedź na skargę została doręczona skarżącemu w trybie przewidzianym w art. 73 p.p.s.a., przyjąć zatem należy, iż w chwili wyrokowania przez sąd wnioskodawca wiedział, że żądana przez niego informacja publiczna znajduje się w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego sąd uznał, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia punktu 1 i 3 wniosku skarżącego z 30 stycznia 2022 r., ustała po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez sąd orzeczenia.
Wyjaśnić także należy, że w sytuacji ustania bezczynności sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy.
Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku w zakresie punktów 1 i 3 podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, to jednak wobec załatwienia wniosku (w tym przypadku decyzją odmowną) przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 30 stycznia 2022 r. (punkt trzeci sentencji wyroku).
Odnosząc się natomiast do informacji żądanej w punkcie 2 wniosku z 30 stycznia 2022 r. sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika by organ udostępnił ową informację wnioskodawcy. Nie wynika także by wskazał, że jej nie posiada.
W ocenie sądu skoro objęta wnioskiem informacja stanowi informację publiczną, a organ jest podmiotem, na którym ciąży obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to podmiot ten był zobowiązany do załatwienia złożonego wniosku (w zakresie punktu 2) we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.) gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia z art. 5 u.d.i.p. Ewentualnie (mając na uwadze wyjaśnienia organu), gdyby Rektor uznał, że rzeczona informacja ma walor informacji przetworzonej należało w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wezwać skarżącego do wykazania przesłanki, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Czy też w sytuacji, gdy organ nie dysponuje żądanymi informacjami albo żądane informacje nie stanowią informacji publicznej powinien powiadomić o tym pismem wnioskodawcę.
Dotychczasowy brak udostępnienia informacji publicznej i brak rozstrzygnięć procesowych w tym zakresie powoduje, że organ pozostaje w bezczynności, albowiem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu obowiązanego do uczynienia zadość temu obowiązkowi, zaś objęta żądaniem informacja stanowi informację publiczną, wniosek skarżącego powinien zostać załatwiony w trybie uregulowanym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do zasady poprzez udzielenie żądanej informacji, chyba że zachodzą przesłanki przesądzające o ograniczeniu prawa dostępu do wnioskowanej informacji publicznej.
Wobec powyższego argumentacja organu zawarta zarówno w odpowiedzi na wniosek z 30 stycznia 2022 r. jak i w odpowiedzi na skargę nie mogła odnieść zamierzonego skutku.
Z tego względu orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania punktu 2 wniosku skarżącego, według powyższych reguł - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie (punkt drugi sentencji wyroku) sąd uznał, że bezczynność organu w tej sprawie nie jest rażąca (art. 149 § 1a p.p.s.a.)., ponieważ w przewidzianym terminie organ ustosunkował się do wniosku o udostępnienie informacji, aczkolwiek stanowisko to nie odpowiadało obowiązującym przepisom prawa materialnego. W tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy.
Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. dc